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华侨安置政策研究

发表时间:2019-11-06 17:20

华侨安置政策,准确的说是归侨安置政策,是我国国内侨务政策中一项重要的内容。可以说,自新中国建立起,华侨安置工作就成为侨务部门的重要工作。为了做好华侨安置工作,我国政府制订了一系列政策,并在实践中不断加以完善,这些政策对做好华侨安置工作,体现国家的关怀、争取侨心起到重要的作用。回顾建国以来的华侨安置政策,总结其经验教训,对进一步做好侨务工作无疑具有重要的理论意义和现实意义。

一,建国以来华侨回国概况

新中国成立以来,因各种原因回国的海外华侨络绎不绝,人数时多时少。回国华侨中有普通劳动者,有知识分子,有工商业者,也有政治和社会公众人物。他们回国的原因和方式不尽相同,被安置的方法也不一样。在六十年里,一共出现四次华侨回国高潮,中国政府为了应对这些突发性回国高潮,采取了非常的措施、非常的政策,从而形成了有关华侨安置的基本政策框架。

(一)回国高潮

1,第一次回国高潮。新中国成立后,海外华侨掀起回国参加社会主义建设的热潮。许多知识分子、科学家、青年学生、华侨大众抱着各种美好的愿望,冲破一切阻拦,毅然返回祖国,投身火热的建设。归国华侨来源地包括美国、欧洲、日本、东南亚、朝鲜、蒙古等,相当广泛。除此之外,还有一批是被迫回国的华侨,仅建国初的4年间,从马来亚回国的难侨有17013人,从泰国回国的难侨500余人,从缅甸回国的难侨700余人,从东南亚零星回国的华侨3000人。另有从朝鲜回国的华侨大约2-3万人,还有“旅日归国华侨接待站”1953-1958年先后接待回国定居的旅日华侨3719人。据估计,建国头十年里以各种形式回国的华侨总数大约是30万人。在这之中,马来亚难侨是最早最集中回国的一批。

2,第二次回国高潮。在1960年代,因印度尼西亚排华、中国与印度发生边境冲突及中缅两国关系紧张而回国的印度尼西亚、印度、缅甸华侨合计约有30万人。在应对这几起难民潮当中,中国政府首次派遣轮船出国接侨,开创了新中国侨务工作的新纪录。

3,第三次回国高潮。70年代末,越南掀起排华浊浪,被迫回国的难侨约27万余人。这是新中国成立以来经受的最大一次接侨活动。另外,80年代初,中朝、中蒙关系紧张,也有一些朝鲜,蒙古华侨回国定居。

4,第四次回国高潮。主要是在90年代后以海归人员为主的回国浪潮。改革开放30年,中国出国留学人员总数是139万左右,学成归来人员大约39万人。这些人从严格意义上说大多数人不是归侨,但他们的生活经历,使他们在实际上具有归侨的影响力。除此之外,还有一些新移民,他们因为不习惯海外的生活环境自愿回国居住,但他们还持有外国国籍。因此,90年代后华侨安置工作对象情况比较复杂一些。

(二)类型和方式

华侨回国的类型分为自愿型和非自愿型。

自愿型:自愿型归国华侨主要包括向往社会主义新中国的华侨华人,知识分子和青年学生,以及一些抱着落叶归根心态的归国华侨。自愿型归侨的主体是五十年代自愿回国参加社会主义建设的华侨青年和知识分子、科技人才以及九十年代后的海归留学人员、新华侨。

非自愿性型:主要是因外国排华活动或者所在国发生战争而被迫回国的华侨,非自愿型华侨回国的方式包括自己出逃的方式和被驱赶回国的方式。这一类型的人数最多,也集中反映了我国华侨安置政策的内容,建国以来关于华侨安置的政策大多数是针对这一类型的归国华侨,时间跨越五十年代、六十年代、七十年代,是我们研究华侨安置政策的重点。

华侨回国的方式有零星回国方式也有集中回国方式,其中,集中回国方式直接影响了我国华侨安置政策的形成,催生了华侨安置政策的产生和不断完善。

就安置区域而言,从东南亚回国的华侨大多数安置在广东、福建、广西、云南、北京、江西,从朝鲜回国的华侨大多数安置在黑龙江省、辽宁省和吉林省,从蒙古回国的华侨多数安置在河南和湖北等省。

(三)主要对象

华侨安置工作的主要对象包括两大群体:一是直接需要安置的归国华侨群体,这是华侨安置工作的主体。二是华侨学生群体,这一群体比较特殊,他们是先读书然后才根据情况安置到不同的地区和不同的行业,即先读书后安置,不像第一个群体,回国后要么分散安置到地方,要么集中安置到农场等地。

对回国升学的华侨学生,国家实行“集中接待,分散入学,优先录取”的方针,根据“缺啥补啥,重点补习”原则,结合归侨学生的实际进行教学。1953年5月,经政务院批准的《长期收容处理华侨学生工作方针与方案》,规定对归侨学生采取有计划的大量收容的方针,把培养华侨学生作为国内长期教育建设中培养人才工作的一部分。1954年后,华侨学生的升学工作由设在广州的归国华侨学生投考中等学校招生委员会办理招生考试。1950年到1960年,从30多个国家和地区归国的6万华侨学生,经北京、广州、厦门、汕头四所归国华侨学生中等补习学校补习之后考入中等以上学校的有5万多人,其中5000多名已从国内高等学校和中等学校毕业。1957年,对不能升学的学生要求到农村参加劳动,但到1960年,国家改变这个政策,对学生基本采取包起来的政策,能升学的升学,不能升学的安排在城市工作,自愿到华侨农场的可以安置到华侨农场。华侨学生毕业后一般不分配到边远地区。

“文革”期间,华侨学生照样受到照顾。1966年12月30日国务院下发《关于归国华侨青年参加无产阶级文化大革命问题的通知》,规定高中三年级以上程度的新归侨学生,组织他们到华侨农场或集美补校参加文化大革命。高中二年级以下程度的新归侨学生,如国内有亲属能负责解决其食宿和学习费用者,允许他们投亲。应尽量安置在农村、中小城市,不安置在大城市。要求到北京、上海、天津投亲的,尤应从严掌握,必须是在其他地区确实无亲可投的初中程度以下的学生。凡批准投亲安置的,本人在当地报入户口后,可持学历证明到当地教育部门办理转学手续。原在外文学校读书不懂中文的学生(包括原印尼大学的学生),可组织他们到华侨农场或暂到广州华侨补校参加无产阶级文化大革命。其他新归侨学生,由口岸接待安置机构(广州归侨学生接待站,云南省民政厅侨务处)和有接待任务的华侨补校,直接与广东、福建、云南、江西、湖北、河北、山东、山西等地教育部门联系安置入学。随家回国的初、高中肄业学生,原则上随家长就地安置入学。新归侨学生入学后,可按他们的实际程度编入适当年级。接受华侨学生所需教育经费,可由各省地方财政预算内适当调剂解决。 到“文革”后期,根据1969年8月30日国务院(69)国发文18号文件,直属学校、企业和接待安置归侨、归侨学生工作下放给所在省、市、区革命委员会统一领导。 “文革”后,华侨学生的回国升学与安置基本和以前差不多,只是在改革开放后随着中国用工制度的改革,华侨学生不需国家帮忙分配了。

二,华侨安置政策的演变

华侨安置政策涉及的对象包括分散回国人员和集中回国人员两大类别。对于分散回国以及分散安置的华侨,主要通过“一视同仁,适当照顾”的“八字”方针(后来是十六字方针)来体现,通过落实相关侨务政策来保护他们的利益。而对于集中安置的对象,我国政府出台了一系列政策,这些政策是我国关于华侨安置政策的主体。其中,它又集中反映在华侨农场归侨安置和回国升学学生安置这两个方面。回顾新中国成立以来的华侨安置政策,基本上是经历了从“分散安置为主、集中安置为辅”到“集中安置为主、分散安置为辅”的演变。

(一)分散安置为主,集中安置为辅的安置政策

新中国关于华侨安置工作的基本方针和主要政策是在安置马来亚难侨工作过程中开始形成的。

马来亚难侨问题源于1948年6月英国殖民当局发动的新殖民战争,在“紧急状态”下的马来亚,华侨社会受到很大的冲击,一大批华侨被英国当局羁押或者驱逐出境。1950年,中国南方刚解放不久,英国当局就准备将一批华侨遣送回国。为了处置这个突如其来的事件,1950年6月12日,政务院制定了“好好安置难侨,不使一个人流离失所”的基本方针。对如何接运华侨返国,如何审查登记,如何收容招待,如何遣送回籍,如何介绍工作等,一一妥善筹划,并拨出一大笔专款来为归国侨胞服务。

马来亚难侨是分三批抵达汕头的,第一批是1950年11月23日,693人,第二批是12月12日,691人,第三批是1951年1月2日,727人,合计2110人。其职业分类是工人最多,有823人,农民466人,无业266人,商人115人,教师学生68人,另有匪帮41人,叛徒9人。这些难侨的籍贯以广东主要是潮汕人占多,福建次之,广西又次之,其他省份有一点。

鉴于当时的特殊时代环境,对马来亚难侨的安置工作采取先集中甄别后分散安置的政策。安置原则主要有四:

甲、有家可归的送之还乡生产;

乙、无家可归而有技术能力的介绍工作;

丙、无家又无技术但有劳动力的以工代赈;

丁、无家无技术又无劳动力的老弱分子送汕头救济院。

根据1951年1月内政部副部长陈其瑗的报告,第一、二批共1384人,其安置情况比较顺利,不用20天就安置完毕。具体安置去向如下:回乡参加生产902人;胶工送政府企业部门工作的110人,连同家属140人;参军34人;汕头矿业公司提用技工27人,连同家属34人;潮汕专署,汕头市府提用干部连家属28人,又司机7人;老弱残废送救济院7人,神经失常送医院1人;办事处留用管理工作人员34人;留下等候处理的无家又无技能有劳动力的196人(男154人、女37人、小孩5)。第三批难侨有726人,其中有技术的矿工、技工、胶工千余人送到广州学习,陆续安排工作。

从马来亚难侨安置工作中,可以看出主要特点有:

1,按籍安置的原则。凡是有家可归的一律送回原籍安置,参加生产劳动。按籍安置这一条,在以后的华侨安置工作一直坚持着。

2,分散安置的方法。在当时,新中国刚刚成立,集体的力量还不很强大,国家没有太多的能力采取集中安置的办法,加上事出突然,应急反应能力还不够硬,紧急处置经验还不是很丰富,因此分散安置比较省事。

3,采取集中甄别的管理。马来亚难侨在汕头上岸后,被运至几十里外的潮阳县和平区新和乡,然后才逐一甄别。因为,那时在归国难侨中混有不同身份的人,需要警惕敌人的破坏。在第一批回国的难侨中,有两个被查出是出卖革命的叛徒而被群众中途抛下海处死。而经过集中甄别之后,查出有政治问题的37人,其中19人被转送公安局看管,要接受进一步学习教育。另查出刑事犯38人(毒贩、私会党、小偷、强盗),其中16人转送公安局看管。这种成分混杂的情况在早期难侨安置中并不少见,所以,此后在安置归难侨的时候,政治审查依然是重要的一项工作。

4,实行包起来的措施。难侨享受公费招待和公费医疗,生活费和缺乏日用品都由政府发给,每个难侨的待遇是每月100斤大米,招待期三个月。为了使难侨们一踏上祖国的土地,就受到热烈的接待,难侨处理委员会在难侨到达汕头时发动当地群众集会欢迎,献花慰劳,让这些海外华侨有宾至如归的感觉。

可是,分散安置的方法很难完成更大规模的归难侨安置任务。而且,在回国的归难侨当中,属于无家可归但又是劳动力的归侨人数不少,原来制定的介绍到适当部门给与适当工作的政策在当时由于国家就业空间狭小难以执行,在归国华侨中,还有不少是无家可归的家庭,他们很难被拆散安置。所有这些具体情况,促使重新考虑新的安置政策。于是,中侨委增加了“组织生产自救、使他们能够参加祖国的建设”的政策。正是有了这项修改,便有了农场的设置。组织生产自救,参加祖国建设,是创办华侨农场的支点。

1951年,第四、五批马来亚难侨接连到达,而且菲律宾、泰国也有难侨准备回国。面对这种形势,广东省委决定首先在海南万宁创办农场,安置当时已经回国但还没有安排适当工作的马来亚难侨。

1951年9月,广东省侨委派遣3名干部率领700多名马来亚难侨从广州经海口辗转到达万宁。他们于1951年10月13日、10月16日和20日分三批抵达万宁兴隆,成为兴隆农场的开拓者,成为新中国第一个华侨农场的建设者。此后,国家在广东创建了东莞万顷沙农场(1951.11)、陆丰华侨农场(1952.11)、英德华侨茶场(1954.8)、花县华侨农场(1955.3)和普宁大南山华侨农场(1955.3)。在福建创办云霄常山华侨农场(1952)和永春北硿华侨农场(1953)。1952年7月17日,何香凝发表《关于安置归侨、难侨的几点意见》,指出华侨的家乡观念很浓厚,不愿意移往别省居住,要根据自愿原则,不要强迫移殖。对归侨实行长久救济不是积极的办法,应该研究如何组织他们参加生产,她特别提出学习广东东莞万顷沙华侨农场经营经验,并推广到其他地方去。 华侨农场的建设,标志着国家安置归难侨政策的转向。

回顾新中国建立后头十年的华侨安置工作,我们可以看出,为了安置源源不断回国的归难侨,体现人民政府关怀海外侨胞的精神,首先确立“好好安置难侨,不使一个人流离失所”的基本方针。其次在广东、福建设立归国难侨处理委员会,在主要出入境口岸设立接待站,制定接侨的待遇标准。第三,确立了分散安置为主、集中安置为辅的原则,针对不同类型的归难侨采取了四种主要安置办法。其中,由政府发放补助回原籍安置的归难侨人数最多,福建有90%左右的归难侨是以这种方式安置的。第四,创办农场、工厂,拨款资助各地开办生产自救的工厂,在福建就创办了两个工厂和资助开办了16个企业。开办训练班培训归难侨,1951-1952年在广州水母湾和石牌办培训班,1953年迁至台山,改称华侨学习班,从1953-1957年进台山华侨学习班的学员有4800人。1957年后,有关接待安排工作转到广州三元里华侨服务所。第五,华侨安置工作以广东为重点,在50年代,福建安置的归难侨总数大约7万多人,而广东至1958年前就安置了大约25万归难侨。

(二)集中安置为主,分散安置为辅的安置政策

在60年代,印尼、印度、缅甸等地发起排华活动,大批华侨被迫回国,尤其以印尼归难侨人数最多,成为当时国家安置归难侨的重点。围绕着印尼归难侨的安置工作,我国的华侨安置政策产生了一些新变化。

首先,面对印尼政府的排华浊浪,中央通过评估当时的形势,认为估计在1960年内要撤回大约60万的华侨,而接下来的8年内,要有决心从世界各地撤回300—500万华侨,故此,接侨工作“这是一项严肃地政治任务。” 1960年元旦,廖承志代表中国政府表态,欢迎受迫害的华侨全部回到祖国的怀抱,强调“祖国完全有一切条件来对回国的华侨作出妥善的安排”。

其次,制定了安置原则:“安置归国华侨和华侨学生应该采取集中为主,分散为辅的方针”。

第三,规定了安置的方法。指出为了照顾华侨的生活习惯,发扬他们的特长和便于管理教育起见,应该将大多数华侨安置在广东、广西、福建、云南等省新建和扩建的国营华侨农场和国营农场,种植橡胶等热带、亚热带经济作物。部分技术人员和工人,可安置在各省市厂矿、企业。一部分愿意回原籍与亲属团聚的可送返原籍安置。对归国华侨学生尽可能分送各地归国华侨中等补习学校和华侨工、农业技术学校学习。

第四,采取特殊照顾的政策。规定对归侨带来的财产,要采取检查从宽、一律免税的办法,并且宣布永久归个人所有,禁止以任何方式动员归侨捐献、投资和储蓄。他们带回的物资如在国内出卖,应该照收货物税;属于国家需要的物资,如橡胶、汽油、机器、精密仪器等可按到岸价格,适当提高,予以收购;要允许他们带进黄金、钻石等,任其自存或者卖给国家。

对新归国华侨(华侨学生在内)的思想教育工作,不能操之过急,在较长的时间内,应该从着重对他们进行爱国主义教育入手,然后灵活而自然地结合进行启蒙的社会主义教育,不要马上急躁地对他们进行“兴无灭资”的学习。只有当他们真正稳定下来并且自己有了需要的时候,才可以考虑采取适当的办法逐步进行进一步的社会主义教育。由于他们长期生活在资本主义国家,对祖国的革命和建设事业缺乏了解,不论在思想觉悟或者在生活方式方面,他们都同国内人民有一个相当大的距离,因此,在一个较长时期内,应该有意识地允许他们在大集体中有更多的小自由,允许他们吃好一点,穿好一点,允许他们当中保留一些对国家法令和社会秩序无大妨碍的落后现象。这种让步是必要的,因此只有如此,才能使归侨迅速地安定情绪,逐步地适应祖国的情况和要求,才能为今后对于他们的思想改造创造有利的条件,也才能吸引国外的华侨更多地回来,和放心地把资金,物资转回国内。当然,在归侨中混入少数反革命分子也是完全可能的,对此必须保持必要的警惕。缺乏警惕的麻痹右倾是要不得的,但是另一面,由于归国华侨和华侨学生的落后而夸张为反动,把落后同反动的界线混淆起来,也是应该避免的。

1960年1月27日,中国政府宣布准备派船去印尼接运华侨,2月6日第一批接运华侨的四艘船从黄埔港起航开往印尼,接着,2月18日再开去两艘。这是中国有史以来首次派船接侨,影响深远。1960年2月29日,第一批接侨船“美上美”号、“百大宝康”号、“福安”号、“海皇”号满载着2100多名归国华侨回到广州黄埔港,受到中侨委主任廖承志、副主任方方和广东省副省长陈郁等领导和3000多名群众的热烈欢迎。次日下午,在广州中山纪念堂举行有5000多人参加的“广东省各界人民欢迎在印度尼西亚被迫害归国华侨大会”。仅仅三个月,广东四个港口一共接待了14,330多归侨,除少部分是回家探亲者外,绝不多数是由政府安置的。由于安排得力,归难侨到达广州后,约在口岸逗留七天左右便被顺利地按原定计划分配安置到各个省的农场、华侨补习学校和各中等学校和工矿企业中去。

1960年的大规模接侨活动,为后来的其他接侨活动提供了宝贵的经验。为了迅速安置陆续到达的难侨,1960年新建、扩建了25个国营华侨农场、10所中等以上华侨学校,并建成了47万平方米的房屋,作为安置归侨的基地。从1960年至1961年,我国共安置印尼归难侨9.6万人。

1961年7月22日,鉴于大规模接侨活动已经结束,国务院决定撤销中华人民共和国接待和安置归国华侨委员会,有关接待、安置归侨的工作任务由中央及省(区)、市、专署侨务部门承担。

1965年,印尼又出现大规模排华事件,大批华侨被迫回国,为了接待安置归国难侨,再次成立接待安置归国华侨委员会。这一次基本参照上一次印尼接侨的经验。

七十年代末,越南当局制造了震惊世界的难民潮。面对大量涌入的难民,我国政府紧急启动安置机制。国务院于1978年5月8日至10日在北京召开了接待安置回国难侨专门会议,确定了安置原则:

1,归难侨基本上集中安置在现有的或新建的国营华侨农场、盐场、工厂,或者安置在其他国营农场和工矿企业;也可以搞一些集体所有制的农、牧、副、渔和一些小企业。

2,难侨中的技术人员和专业人员,尽量做到因才使用,合理安排。

3,个别人(包括边民)在原籍农村又亲人,要求回原籍生产队安家,当地应热情欢迎,妥善安排。

由此可见,国家在制定安置原则时,已经非常明确将越南难侨的绝大多数集中安置到华侨农林场中去,只有“个别人”才可以安排回原籍生产队安家。这是一个很大的改变。第二个转变就是采取一切必要手段,减少难民在边境的滞留,直接运送难侨到各省预定的安置点,取消60年代接待印尼归侨时的群众欢迎大会形式。在1978年5月15日至6月15日,每天滞留在广西东兴镇的难民超过2万人,最多时将近3万人,远远超过东兴本地的人数,住宿、吃饭、医疗卫生都问题多多,给安置工作造成很大的压力,必须尽快把难民运输出去。第三转变是安置印支难民已不仅仅是中国一家的事,中国政府在安置印支难民的过程中开始了与联合国难民署和其他相关安置国家和地区的沟通和合作。

综上所述,六十年来的华侨安置政策,大致是经历了从分散安置为主、集中安置为辅转到以集中安置为主、分散安置为辅,再到基本集中安置的演变。

三,华侨安置政策的基本方针、主要措施和内容

(一)基本方针

我国最早的华侨安置政策基本方针是“好好安置难侨,不使一个人流离失所”,对处于安置过程中的归侨采取包起来的做法。经过五十年代初的安置实践,1956年1月,中央明确提出华侨安置工作的方针是“按籍安置,主要面向农村,对有技能的人量才录用”,这一方针成为以后很长时间内华侨安置工作的指针。1962年,根据前段时间的实际安置情况,将安置方针调整为:“按籍安置,面向农村(主要集中安置在国营华侨农场),面向山区,有特殊技能者量材录用”。到了七十年代末安置越南难侨时,由于基本集中安置到华侨农场,因此其按籍安置的导向原则已经意义不大,例如尽管原籍是广东人,但所安置的农场却在广东的其他地方。

对于华侨回国的态度,起初是“欢迎华侨回国定居”,1954年改为“来者不拒,但不号召”,1962年调整为“希望华侨在居住国长期生存”,尽量减少回国的人数,但对回国的华侨依然给与妥善的安置。到了70年代“文革”动乱期间,态度还是清晰明确:首先,鼓励华侨在侨居地长期居留,和当地人民友好相处,并为当地的经济和文化发展贡献自己的力量。其次,有一些华侨由于政治、经济上的原因,无法再当地居留,要求返回祖国;或要求回国参加社会主义革命和社会主义建设,与亲友团聚或安度晚年。第三,做好归侨接待安置工作,对团结广大华侨,扩大爱国统一战线,扩大反修、反帝的国际统一战线,配合对台工作,都具有一定的政治意义。

但是,对于70年代末的越南难民潮,鉴于我国在接待大量难民时确有很多困难,因此提出要进一步加强边境管理,防止越南大量驱赶难民入我国境内,不再毫无保留的接受来自外国的难民了。

(二)主要措施

经过五十年代的实践,我国的华侨安置政策到六十年代时已经比较成熟。根据“按籍安置,面向农村(主要集中安置在国营华侨农场),面向山区,有特殊技能者量材录用”的方针,采取下列安置措施:

(1)有家可归的,一般回家安置;

(2)原籍无家可归的,需要国家安置的,一般集中安置在国营华侨农场,在自愿的条件下,也可安置在原籍或其他地方的农村公社插队;

(3)有特殊技能的,可根据其所长安排工作(熟悉外国语言的归侨名单应报中侨委备案);

(4)在回国的华侨高级知识分子中,有真才实学的,应妥善安排其工作;无真才实学,或其所学在国内不适用的,不要勉强安排实职,可采取其他适当办法予以安置。

(5)年老无工作能力而有亲属可供养的,归其亲属供养;无人供养的,可由国家给予适当救济部分生活补助(也可集中安置在国营华侨农场,按场员一般生活标准供养)。

(6)在国外有代表性人物(如国外侨团、侨校、侨报的负责人或在国外长期从事这方面工作有贡献的人),回国后可根据其工作能力及其在国外的政治表现和作用,适当安排其工作(对于曾经参加侨居国革命活动的人物,也可参照这一条给予安排工作,并报中侨委备案)。不仅要考虑工作、生活待遇问题,而且要考虑他们的政治待遇问题,如当选人民代表、政协委员等。

(7)进步侨干回国后,应根据他们的实际工作能力安排工作,一时不能安排工作的,在生活上也应给予妥善解决。

此外,鉴于一些地方在精简职工时,不按照党的政策办事,把不少归侨职工下放到农村去,使他们的生活得不到保障,1962年,中共中央在批转《中侨委党组关于妥善处理侨眷、归国华侨的就业和精简问题的请示报告》中,明确规定:对建国以来安置在国家机关、学校和厂矿企业的归国华侨工人、干部一般不作为精简对象、其中有符合退休条件本人又自愿退休的可以按退休处理;自愿到家乡或农场投亲的,经同地方或农场联系妥当后,可以允许其退职回家或到农场。对当年落考的或在学的归国华侨学生,因年龄大、成绩差,已无升学条件,以及各地在院校调整中不适合继续学习的大专和中等学校的归国华侨学生,须安排就业,由各地劳动部门负责处理,但一般不动员上山下乡,尽可能安置在城市,对其中有家在农场和农村的,才动员他们到农场或农村去。但实际上由于各种原因,在上述政策颁布之前,已有相当部分归侨职工被精简下放到农村去,归侨学生被动员上山下乡,使其成为历史遗留下来的问题。这些问题直到党的十一届三中全会后才真正给予落实。

70年代“文革”中期是一个特殊时期。此时的国家相关部门仍重视接待安置归侨工作,依照前往制定接待安置归侨计划。外交部根据国务院规定并商国家计委编制接待安置归侨计划,向广东、福建、云南、广西、湖南、湖北、河南、江西、江苏、山西、河北、山东、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、北京、上海、天津下达了《关于接待安置归侨计划的通知》,各地根据中央通知,每年负责任地制定因地制宜的接待安置归侨的计划。

关于华侨安置原则仍然不变:

1、按籍安置,适当调整,面向农村,面向基层。对于年老体弱和未满十六岁的青少年,可安置到有亲属的省、市、自治区投亲;如无亲可投,可安置在原籍。对于归侨中的技术工人、医生、教师等和爱国侨团的积极分子,可根据需要、本人政治条件和特长,分配适当的工作。安置归侨时,应照顾夫妻关系,安置在同一地区。

2、对于我有关部门争取或批准回国的高级知识分子、统战对象,各省、市、自治区主管机关应根据他们的具体情况,另作安置,不受按籍安置原则的限制。

3、随家长回国的中小学生要求读书者,一律在安置其家长的地方就地入学;单独回国要求读书的中小学生,可准予投靠其在城市或农村的亲友,并在其亲友所在地就学。

4、对安置在城市的归侨的就业、住房、困难户的救济等实际问题,请各省、市、自治区责成主管部门切实予以解决。需安置在城市就业的,可安排在全民所有制单位,也可安排到集体所有制单位。对安置在农场、公社需要建房的归侨,应提供建筑材料,费用在安置费内支付。

5、对来自未建交国家的归侨,按照上述安置原则。

6、对分配到各省、市、自治区安置的归侨,有关部门应及时妥善安置,不要造成归侨生活困哪,对外产生不良影响。

至于七十年代越南难民的安置,主要措施如下:

1,集中安置在现有的或新建的国营华侨农场、盐场、工厂,或者安置在其他国营农场和工矿企业;也可以搞一些集体所有制的农、牧、副、渔和一些小企业,如华侨渔民,可以组织渔业生产队。

2,对难侨中的技术人员和专业人员,尽量做到因才使用,合理安排。

3,个别人(包括边民)在原籍农村又亲人,要求回原籍生产队安家,当地应热情欢迎,妥善安排。

4,安置难侨生产、基建所需经费和统配、部管物资,由国务院侨务办公室同国家计委和其他有关部门商定立户直供;所需地方物资由地方安排供应。部分蚊帐、服装、被褥等由总后拨给(包括越援库存物资)。

5,难侨的劳动工资指标,按国家现行管理体制执行。安置在全民所有制企业、事业单位的,按实际安置的职工人数增加劳动指标。

6,安置难侨的经费和物资,专款专物专用。

7,难侨到达安置单位时,组织欢迎会和召开难侨控诉会,揭露越南排华和迫害驱赶华侨的罪行。

(三)主要安置模式

1,农村安置与城市安置相结合。城市主要安置有技术专长和归侨学生、知识分子,其他职业背景的归侨一般安置农村或者位于农村的华侨农场。建国以来,我国在安置归国华侨时,一般对安置城市尤其是安置大城市的归侨人数控制较严,原因主要是城市难以提供很多工作机会,以前中国政府对归侨的工作安排也是包起来的。

     2,集中安置与分散安置相结合。在60年代以前,主要以分散安置为主,60年代后以集中安置为主。回国升学的华侨学生一般是分散安置。

    3,首次安置与调整安置相结合。这个模式充分体现安置工作的人道主义精神,因为在首次安置时,由于各种客观原因,造成被安置对象存在生活困难。调整安置工作主要根据以下方针来进行:逃难中妻离子散,调整团聚;安置地条件太差,发展困难,调整到条件较好的农林场;有个别要求经商或从事手工业生产;归、难侨要求自谋职业;归、难侨原有的职业、文化、特长等情况不适于安置地;投靠亲友;调整到华侨工厂、农场企业;调整安置归侨知青回城工作等。1982年至1988年期间,广西对已安置的难侨进行两次大的调整安置。其中1982年至1984年3月间,共调整安置难侨9409人,少部分调整到场外和自治区外,大部分在区内安置场间或场内调整。1986年7月,国务院侨办、劳动人事等五部门发出《关于解决国营华侨农场重新调整安置归侨、难侨的劳动指标及户口、粮食供应关系等问题的通知》,提出各有关华侨农场重新调整安置归难侨人数计划。其中:广东13500人,广西8000人,福建5200人,云南1200人,江西100人,吉林100人。调整安置方式是一个人性化的重要补充。

四,华侨安置工作的运作机制

华侨安置工作一向由侨务机构主导,在改革开放前是中央华侨事务委员会,改革开放后是国务院侨务办公室。但是,由于突发几次大规模归难侨回国潮,因此,中国政府为了应对突如其来的难民潮,专门成立临时性的安置机构,以侨务部门为首,联合其他部门一起合作,从而形成有效率的组织架构,迅速处置了复杂多变的安置工作,体现社会主义制度的优越性。

新中国成立后最早成立的华侨安置工作处理机构是1950年成立的归国难侨临时处理委员会。当时,为了处置好首个华侨回国潮,1950年11月至12月,政务院派遣内务部副部长陈其瑗到广东指导华侨安置工作。陈其瑗经与广东省主席叶剑英、副主席方方、古大存和侨委会主任伍治之等人商谈后,决定在汕头设立收容站,地点设在潮阳县和平区新和乡十二个祠堂内。此后,广东省第四十二次行政会议通过了八条组织办法,决定由内务部,侨委会,救济总会,闽、粤两省府,潮汕专区,汕头市等七单位和当地的工、农、商、学、妇、青、侨等团体,组成一个指导性的归国难侨临时处理委员会,设主任一人,副主任四人,在委员会之下设立办事处,负责执行具体工作,由广东侨委会主任伍治之当处长,下设五科和一个秘书室。人事配备,按照中央指示办理,计中央5人,广东省24人,厦门7人,潮汕22人,其后又从难侨中选拔工作人员30余人,合为90人左右。因当时第一批难侨将于11月23日乘五福公司的轮船抵汕,事情急迫,因此在11月20日先成立办事处,而归国难侨临时处理委员会直至11月27日才正式成立。不久,委员会移驻广州,改在汕头、海口设办事处,接着又在广州、汕头等城市设立归国华侨服务所,在深圳、拱北边卡设立归国华侨接待站,从而形成了处理委员会、办事处、服务所、接待站的完整接待安置网络。 1952年10月25日,归国难侨临时处理委员会在福州和晋江设立分处,在厦门和漳州设立接待站。扩大归难侨接待安置的范围。

五十年代初为应对马来亚归难侨回国潮而采取的应急管理模式为后来处理相同的难民潮提供了范式。

1959年后,印尼掀起了排华浪潮,为了做好更大规模的接侨工作,1960年2月4日,中央决定成立中华人民共和国接待和安置归国华侨委员会(简称中接委),廖承志任主任委员,陶铸、叶飞、刘建勋、阎红彦、陈嘉庚、王震为副主任委员,方方、庄希泉等十八人为委员,方方兼办公室主任。各省(区)、市、专署(主要是广东、广西、福建、云南、贵州)成立接待和安置归国华侨委员会。在广东是以中侨委和广东省委为主,吸收其他中央有关部门参加,成立接待和安置归国华侨委员会,负责归侨(包括华侨学生)的接待和安置工作。凡接待、安置归国华侨数量多的地区,侨务工作机构适当加强。广东、福建、云南、广西等省区省委立即研究和制定安置大量归侨的计划,包括确定安置归侨的适当地区和生产部门以及在归侨安置区设立小学、初级中学等等,这些工作由一位书记亲自领导。接待和安置归侨所需经费,统一由中侨委向国务院造报。新建国营华侨农场,由中侨委、农垦部和各有关省委双重领导,以中侨委为主。

中侨委副主任方方率领一批干部南下到广州,并于1960年1月23日成立中接委驻广州办公室,与广东省接待和安置归国华侨委员会办公室合署办公,办公地址设在海珠广场华侨大厦二楼。 中接委与中央各部委密切合作,共同处置汹涌而来的归国潮。中央各部委分工大致是:交通部和铁道部负责有关派船出国接侨及接送归侨和归侨的行李运转等问题;商业部和粮食部负责有关接侨船及华侨归国后的生活物资供应问题;公安部负责有关出国接侨期间的安全保卫及华侨归国后的政治审查工作;中接委在接待、安置归侨工作临时需要的干部、医务人员和服务人员等,由中侨委报请中央组织部批转。

与50年代初的接侨工作相比,60年代初的接侨规模更大,任务更艰巨,因此中央采取的处置力度更大。除了运输、供应和保安三大块任务之外,因为需要集中安置的人数较多,所以把设立或扩大农场的任务当做重要的工作来抓。农场与安置工作由此更加紧密的结合在一起。此后,但凡遇到大规模的华侨安置工作,农场便成为关系安置工作成败与否的支撑平台。

1961年7月22日,根据国务院“关于调整现有18个临时性工作机构的通知”,中华人民共和国接待和安置归国华侨委员会的机构即予撤销,此后有关接待、安置归侨的工作任务由中央及省(区)、市、专署侨务部门承担。 1966年,由于有新的接侨任务,再次成立接待和安置归国华侨委员会。

1978年,越南排华引发了规模空前的难民潮。国务院于5月8日至10日在北京召开了接待安置越南难侨专门会议。参加会议的有广东、广西、云南、福建四省(区)委书记,中央和国务院有关部门负责人。副总理纪登奎主持会议,国务院侨务办公室主任廖承志就越南迫害华侨问题和接待、安置难侨工作的方针政策讲了话。外交部韩念龙副部长对越南反华的历史背景和我们对越斗争的对策、步骤作了发言。国务院侨务办公室副主任林修德汇报了难侨受迫害的情况和当前接待安置工作中急需解决的问题。 为了做好难民安置工作,决定成立接待安置归国华侨委员会。广东省在1978年6月5日成立接待安置归国华侨委员会,福建省在同年6月30日成立接待安置归国华侨委员会。

1979年8月1日至4日,国务院在云南召开了接待安置印支难民工作会议。参加会议的有广东、广西、云南、福建、江西五省(区)党委、革委会的领导和中央、国务院有关部门负责人。会上,外交部副部长章文晋介绍了中国代表团出席印支难民问题国际会议的情况;国务院侨办副主任林修德汇报了全国接待安置印支难民的情况,并提出继续做好安置工作的意见。会议为接下来的印支难民(侨)接待安置工作确定了几项工作原则,即要从政治意义和道义上着眼,认真负责地做好接待安置工作;加强对难民的政治思想工作;逐步改善难民生活条件;加强宣传报道工作,明确一律称难民,难侨只是难民一部分。因此,国务院决定成立接待安置印支难民领导小组。由民政部部长程子华、国务院侨办副主任林修德、农垦部副部长张修竹、外交部部长助理张灿明、中国红十字会副会长杨纯(同时代表卫生部)、国家计委副局长宋一峰、国家建委副主任李景昭、公安部副部长高文礼、财政部副部长江东平、商业部副部长郭今吾、粮食部副部长李衍授、交通部副部长贺崇升、铁道部副部长赵文普、林业部副部长唐子奇、供销合作总社副主任史立德、物资总局副局长刘炳华、劳动总局副局长王钧等组成。程子华任组长,张修竹、林修德、张灿明、杨纯任副组长。办公室设在民政部,有安置难民任务的省(区)也应成立安置难民领导小组。原有接侨机构改为安置难民机构,适当予以调整充实。

将接待安置归国华侨委员会改名为印支难民领导小组具有现实意义。它开启了中国政府在安置难民问题上与联合国难民署的合作。联合国难民署成立于1951年1月1日。虽然1971年我国恢复在联合国的合法席位,但一直到1979年6月才恢复在难民署执委会的活动,以后,我国每年派团出席难民署执委会年会,并派部长级代表团出席了5次有关难民问题的国际会议。1979年10月,联合国难民署在华设立代表处,11月,我国和难民署签订该署援助在华印支难民的项目协议,到90年代末,难民署累计提供了9千多万美元的援助, 实施了各类项目近600个。中国政府将接待安置归国华侨委员会改名为印支难民领导小组,有利于联合国难民署的合作。这个改名以及与难民署的合作,意味着我国政府在安置归难侨工作上一个重要的改变,开始与国际的接轨。

从建国以来的华侨安置工作来看,华侨安置运作机制每一次都是中央侨务部门牵头,联合其他部委以及地方政府,组成接待安置委员会,然后制定安置计划,落实到各个部门和各个地方。接待任务一旦告一段落,接待安置委员会这个临时机构便撤销,由侨务部门继续执行对华侨安置事务的管理,并通过出台相关政策,处理安置后的问题。

五,华侨农场安置模式

华侨农场是安置归国华侨的重要基地,这是特定历史条件下的产物。用农场来安置归难侨的模式在民国时期就已经有过。新中国在50年代开始建立华侨农场安置归国华侨,到1960年代,为了安置印尼等地的归侨,新建扩建了一批华侨农场,70年代又建立一批华侨农场,总共86个,新中国最早的华侨农场是海南兴隆华侨农场。我国现有华侨农场84个,其中广东23个、广西22个、福建17个、云南13个、海南5个、江西3个、吉林1个。华侨农场现有总人口60万人,其中归难侨及子女24万人。土地面积488万亩。在全国84个华侨农场中,有41个国营华侨农(林)场(含原有的华侨集体农庄)系五六十年代为安置马来西亚、印尼、缅甸、印度等国归难侨而在广东、福建、广西、云南设立的,有43个系七十年代末为安置越南难侨而设立的。国家在建立华侨农场时,是经过充分调查论证的,每个新华侨农场建立时都先有一番勘察设计过程,都有完善计划书,例如广东潼湖华侨农场等就是如此。计划书通常对农场的建设规模、人口安置规模、生产的目标、社区的配套设施、经费预算、发展阶段等方面都有详细的计划。

华侨农场的领导体制经历过多次变更。1960年6月,中央确定华侨农场“由中侨委和省侨委双重领导,委托所在县县委全面领导”。1963年,中央对华侨农场领导体制作了调整,指出:“华侨农场是安置、教育、改造和组织归国华侨参加社会主义建设的基地,办好华侨农场不但是一项经济任务,同时也是一项政治任务……”为了加强华侨农场的领导,改善经营管理,中央决定华侨农场由中侨委管理。中侨委仿照农垦部门领导国营农场的办法,设立专管农场的机构农场管理司。

1969年,华侨农场下放由各有关省(区)管理,1978年3月,国务院批转外交部《关于办好华侨农场的请示》,决定收回华侨农场,由中央和省的侨务部门主管(以省为主)。即省(区)侨务部门和华侨农场管理局在省(区)党委领导下,具体负责管理华侨农场、林场、工厂的工作。

为了保证国营华侨农场的全民所有制性质的企业地位不受侵犯,明确国营华侨农场的任务及管理权限,1980年国务院侨办又制定了《国营华侨农场工作条例(试行草案)》。《条例》主要内容有如下几点:

(一)华侨农场是国务院侨务办公室直属的社会主义全民所有制的企业。带有事业性质,实行企业管理。它是安置归侨的生产基地,也是侨务工作的基地。华侨农场的职工是我国工人阶级的组成部分,是国家职工,同其他国营企业的职工一样,享有国家职工的待遇。

(二)华侨农场的主要任务是:接待安置归侨,教育和组织归侨职工参加生产劳动;根据国家计划,努力发展农场生产建设,不断提高土地利用率、劳动生产率、商品率和资金利用率;逐步实现生产、加工、销售一条龙;把农场办成农工商综合经营的联合企业;充分发挥农场归侨与国外广泛联系的有利条件,积极引进、培育优良种畜种苗;采用先进科学技术和管理方法,努力培养技术人才,为实现农业现代化做出示范。

(三)华侨农场的经营方针是:一业为主,多种经营,综合利用,全面发展。一定要从农场的实际出发,按照自然规律办事,实事求是,因地制宜,充分利用自然条件和土地资源,合理布局,逐步实现区域化、专业化生产,集中力量建设好一批商品粮、经济作物、畜牧业的商品基地。生产方针确定后,非经主管部门同意,不得随意改变。

(四)华侨农场的土地、森林、橡胶林、防护林、草原、茶园、果园、矿山、水域,以及其他一切生产资料,属国家财产,受国家法律保护,任何单位和个人不得侵占和破坏。

在明确华侨农场性质、地位、任务和管理体制的同时,党和国家为了办好华侨农场还采取了一系列具体措施,如减免税收,国家定期提供资金、农药、化肥、粮食、种子等以扶持华侨农场的生存与发展。

1985年,针对华侨农场存在的体制问题,党中央、国务院做出《关于国营华侨农场经济体制改革的决定》。《决定》确立了改革的指导思想,改革的具体内容和措施,主要包括改革领导体制和管理机制两个方面。领导体制的改革主要包括两个内容:一是把现行的“由中央和省的侨务部门主管(以省为主)”的领导体制,改为由地方人民政府领导;二是原省、自治区或地区担负对华侨农场的领导和管理职能的企业公司,根据华侨农场经济发展的实际需要和政企分开原则进行调整。管理体制的改革也正是这次农场改革的主要内容,华侨农场下放到地方领导管理后,有的由地级市管理,设立华侨管理区,赋予部分县级管理职能;有的由县管理,华侨农场设立镇;有的把华侨农场改制为企业集团公司,基本不再负担行政管理职能,成为县属企业。不管华侨农场采取哪种模式,大都仍保留着华侨农场的牌子。华侨农场所在省份的各级政府也高度重视,把农场管理体制的改革工作作为重中之重来抓。

《决定》规定的管理机制改革也包括两个方面的改革,一是经营管理方式上的变革,二是财务管理上的改革。这其中就包括了鼓励各行业的承包责任制和合作经济的发展、农场的管理职能从行政管理向服务生产转变、增强企业生产的独立自主性,自负盈亏以及人才的管理使用、农场税收及内部企业收入、投资资金的使用等诸多方面。

此外,政府还出台了一系列扶持华侨农场等企业的具体政策,如财政上继续保证必要的支持,每年国家财政核拨专款支持华侨农场的各项建设和改革;在企业税收方面予以适当照顾,对相当一部分行业实行减免税收的优惠政策;为调整华侨农场的经济和产业结构,促使生产的发展,对企业改革和各项建设所需贷款予以专项投资贷款优惠等等。

根据华侨农场经济体制改革的精神,国务院及有关部门还对之前的归难侨职工进行了安置地和工作岗位的重新调整安置,并对归难侨职工退休、退职后的生活待遇做了详细规定,特别是对越南归难侨职工退休退职待遇问题做出明确规定:凡符合1979年国务院侨办等制定的《关于越南回国难侨安置工作满一年后的工资待遇的通知》规定,并评定了级别,转为正式职工的,可办理退休、退职,享受相应的待遇。对已批准出境、并已发给一次性退职待遇的归侨职工,一律不再重新处理。另外,对于“从越南回国的归侨、难侨的户口安置”,“华侨农场职工的子女在场外的配偶及其子女户口迁入场内团聚”等问题也都有明确规定。

   1995年的《关于深化华侨农场经济体制改革意见的通知》,对深化华侨农场的属地管理改革及国家资金支持的继续和各项扶持政策的调整做了进一步说明。强调领导体制改革仍然是华侨农场改革的重要环节,农场管理下放地方后,教育、卫生、政法等方面的社会性事务要交由地方职能部门管理,以此促进农场融入当地的速度;国家计委、财政部及中国农业银行仍将在今后若干年内,在基本建设投资、华侨事业费及农业贷款等方面,继续给予华侨农场必要的扶持。同时建议地方政府在各方面对华侨农场增加资金扶持。对中央拨付的款项要进一步改进使用办法,提高资金使用效益,发挥政策导向作用。此外,《通知》还就自然灾害多发的华侨农林场的受灾问题做了特别规定,有关省、自治区政府应当将华侨农场救灾问题切实纳入当地救灾工作中统筹解决,在下拨救灾款和救灾物资时给予华侨农场必要的照顾。

通过进一步落实属地管理体制改革,华侨农林场的发展基本纳入了各省、自治区的经济和社会发展规划,促进了侨场和当地社会的互惠互利,有利于加速侨场融入当地的速度,实现区域共同发展;侨场社会性事务的剥离也大大减轻了企业自身的经济和社会负担;国家扶持政策和侨场经营体制改革政策的进一步明确也促进了农林场的产业结构调整和科学发展,提高了企业经济效益和职工生活水平。

进入21世纪,侨场职工的基本养老保险、职工福利和社会医疗保险等社会保障制度逐步建立并不断完善。从2001年起,中央财政安排专项资金对部分地区华侨农场和集中安置在农垦、林业企业的归难侨离退休人员基本养老金实行定额补助,确保华侨农场和农垦、林业企业归难侨离退休人员基本养老金的按时足额发放。2003年,国务院劳动与社会保障部下发了《关于农垦企业参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》,其中对侨场归难侨社会保险的相关问题做了特别说明,为各地推进这一改革提供了政策依据和要求。

2007年国务院出台《关于推进华侨农场改革的意见》,即六号文,主要包括两个内容,一是着重解决历史遗留问题,如危房改造、养老保险、医疗保险、土地确权、救灾、金融债务等,二是确定华侨农场改革的方向、措施和目标。这个重要文件将对未来华侨农场的改革和发展起到重要的作用。

华侨农场或者说是归侨农场,一直是我国安置的归侨的重镇,承担着国家安置好归国华侨的紧急任务和重大任务,并发挥了重要的历史作用。国家考虑到归难侨文化、意识、习惯上的适应问题,将他们集中安置在处于热带、亚热带的南方,使他们能较快地适应国内的生活。正如何香凝所说的,华侨的家乡观念很浓厚,不愿意移往别省居住。原籍安置可以发挥归侨的地缘和血缘优势,使他们较快适应新的生活环境。

长期以来,国家对华侨农场投入大量的物力和人力,在农场职工努力下,将华侨农场从一个荒芜之地建设成为一个功能齐全的社区。例如,海南兴隆华侨农场的经济发展水平一度相当不错,是我国早期华侨安置工作的一面旗帜。在华侨农场里,农场不仅负责退休养老、医疗、福利等开支,同时又兼管公安、政法、保卫、计生、群团、文教、卫生等政府工作,这种自成系统的模式在计划经济时代具有很大的优越性,也是对被安置者利益的最有效保障。人们对华侨农场模式的讨论主要聚焦在农场的发展水平以及由于其低水平引发的各种困难,否则,作为一个设施完善的社区,如果有一定经济水平保障的话,对安置者来说并没有什么问题。如今,随着“三融入”进程的推进,越来越多的华侨农场将走出转型的困境,迎来一个发展的新时期。

建国以来,无论华侨农场的管理体制如何变更,华侨农场作为安置归侨的主要阵地的角色没有改变,国家对华侨农场的大力支持和亲切关怀没有改变。华侨农场是一个特殊的归侨社区,在这个社区里有多元文化色彩,也有艰苦奋斗的精神遗产。长期的生产劳动和共同生活经历,使归难侨对华侨农场产生很深的感情,有着强烈的文化认同,华侨农场无论如何改变,始终是他们的历史故乡和精神家园。

六、华侨安置政策的评价

新中国的华侨安置政策概括起来就是:以爱护侨胞为政策出发点,统筹兼顾,实行按籍安置、面向农村、面向山区、有特殊技能者量材录用的基本原则,采取集中安置与分散安置相结合、农村安置与城市安置相结合、首次安置与调整安置相结合三种安置模式,实施包起来的措施,通过组织生产自救,达到长期安置、自我发展的目的。几十年来的实践证明,我国华侨安置政策的基本出发点是对的,基本政策内容是完善的,基本目标是成功的。

新中国成立以来,归国华侨从踏上祖国土地之日起,就受到热烈的欢迎和细心的照顾,并在较短的时间内得到安置。五十年代的安置工作,由于采取了分散安置为主的方式,使政府在较少财政支出情况下在较短时间安置好回国的华侨。随着回国华侨成分构成的变化以及涌现大的回国潮,对归国华侨的安置原则也改为以集中安置为主。集中安置方式有利于迅速处理大量涌入的归侨,也方便有相同经历和文化背景的归国华侨聚居在一起,增加他们应对新环境挑战的能力。实践证明,这个安置方式也是很成功的,一些回国后自愿回到原籍安置的华侨,因离开原来熟悉的华侨群体而感到不适应又申请调整到华侨农场就证明这一点。

毫无疑问,华侨安置工作或者说归侨安置工作是我国侨务工作中一项重要的工作。新中国的华侨安置工作,由于归难侨回国潮事出突然,加上社会主义制度的本质要求,因此中国政府在处置华侨安置问题时,采取包起来和统一安置(包括集中安置和分散安置)的方式。这种方式符合我国的实际情况。在改革开放前,虽然我们的经济建设取得很大的成就,但总的来说经济发展水平偏低,无论城镇还是乡村都难以承受大量的人口安置。国家通过建立华侨农场的形式,成功的安置成千上万的归侨。尽管生活也是艰苦的,但与同时期同地区的民众相比,优越性还是明显的。因此,广大归侨在生活方式发生重大转折之后逐步接受和适应了新的生活。从建国以来几次归国高潮处置来看,如果不采取集中安置的政策,我们就无法在短时间内安置好那么多的归难侨,即使安置了也很难做到妥善安置的目的,相反会引起更多的社会问题。

目前,关于华侨安置工作成效的争议主要集中在集中安置——华侨农场安置模式上,分散安置的模式因为“分散”而显得问题不是那么集中和尖锐。

就集中安置——华侨农场安置模式而言,一直到改革开放初期之前,华侨农场的安置模式问题并不是很大,相反,华侨农场职工还是受当地周边农村群众羡慕的对象。只是在中国经济转型时期和华侨农场管理体制改革过程中,华侨农场的问题才突出起来。我们要从历史的角度观察华侨农场的历史地位,以前华侨农场所具有的完善社区功能不能简单看作是封闭的社区形式。正是那种形式,保证了我国华侨安置工作的顺利进行,保证了在很长时间内华侨安置工作取得了成功。有人说,如果我国也像西方国家一样采取分散安置模式,也许没有今天那么多的问题,并以印支难民在中国和西方国家的安置命运作为比较。其实,这种比较是不可比的。中国在改革开放前实行的是计划经济,大部分的社会生活都由国家统管,没有国家的安排,一般人难以自谋生路,这是历史事实。如果当时将归难侨简单的推向社会,问题就会更多。再有,我国对印支难民的安置一直被联合国难民署以及世界舆论当作是成功安置的典范。难民署派到中国的印支难民安置工作考察工作人员对中国特色的安置模式无一不表现出极高的认可。1986年11月底,联合国难民署派出由技术部主任欧玛·巴克先生率领的评估组到广西考察,对我国安置难民的情况给这样的评价:“评估组已走遍了世界各安置国,在其他困家是吸取教训,而来中国是看到了经验。中国安置难民是成功的,是其他国家无法比拟的。”难民署驻华代表黎明·贺尔先生说:“巴克先生讲的是实实在在的话,中国安置难民确实是成功的,远远超过其他国家。你们安置那么多人,有这样的成果,很不容易,可以引以自豪。” 所以,简单的说华侨农场安置模式不成功是不客观的。

从世界范围来说,归侨对新生活环境的适应是归侨安置国深感头痛的问题。归侨安置也是移民安置。世界银行在研究移民安置工作中形成了一个比较规范的政策,这个政策就是认为移民应该得到帮助、得到培训和就业,移民应该和安置地区的人们溶为一体。世行研究表明,迁移对移民所造成的影响包括:生产体系解体;人们失去生产资料或收入来源,面临贫困的威胁;人们搬迁到其生产技术可能不太适用而且资源的竞争加剧的环境中;社区团体和社会网络力量削弱;亲族被疏散;文化特性传统权威及互助的可能性减小或丧失。 任何移民,到一个新环境时都存在不适应的问题。不但国际移民是如此,国内移民也是如此。前些年三峡水库移民到了广东之后一样面临文化适应问题,一样在融入当地社会方面遇到障碍。从我国的安置实践来看,分散安置的方式能够使被安置的对象比较顺畅融入当地社会,前提是这种安置是妥善周全的安置,而不是放之不理的安置。而集中安置的方式——华侨农场方式,在开始时也是比较顺利使归难侨适应当地的生活环境。只是在市场经济环境下转变管理体制的时候,许多归侨才感到了不适应,加上一些人为因素,华侨农场的发展出现了新的困难,人民生活水平低下,形成与周边社会的落差,于是,华侨农场的归难侨在与过去相比的历史落差、与当地社会的现实落差的双重因素影响下,萌生了许多不满情绪。在欧美国家,分散安置的印支难民由于与当地居民在种族民族、语言文化、风俗习惯等多方面的差异使他们人地生疏,语言隔阂,被孤立于当地社会之外。印支难民被迫以一种自我强迫的方式来快速融入当地社会,其实这也是一个痛苦的过程。

这些年来,对华侨农场推行“三融入”的政策,这个方向是十分正确的。但从实践经验来看,“三融入”的成败与否,华侨农场在社会管理和经济发展上能否平稳过渡是十分关键的问题,或者说是必要前提。凡是出现较大问题的华侨农场都是在转型上出现问题。另外,除了“三融入”之外,还要推进第四个融入,就是归难侨的心理融入。长期以来,我国对华侨安置政策的优待条件集中到华侨农场身上,政策优待的结果就是不断在强化归难侨的“侨民意识”,阻滞了他们融入当地的进程。因此,在当前华侨农场改革中,如何促进归难侨抛弃难民心态,融入当地社会是一项重要的任务。当初,在安置越南难民的时候,我们根据当时的国际形势以及与联合国难民署合作的需要,将越南难侨称为难民,并一直称呼了很久。目前,一些印支归侨常常将“难民”拿来作为借口提出各种要求。事实上,根据1951年日内瓦《关于难民地位的公约》,目前在我国安置的印支难民早已不是难民了。根据《关于难民地位的公约》规定,只要符合下列条件之一者,难民地位就终止:

(甲)该人已自动接受其本国的保护;或者

(乙)该人于丧失国籍后,又自动重新取得国籍;或者

(丙)该人已取得新的国籍,并享受其新国籍国家的保护;或者

(丁)该人已在过去由于畏受迫害而离去或躲开的国家内自动定居下来;或者

(戊)该人由于被认为是难民所依据的情况不复存在而不能继续拒绝受其本国的保护;

(己)该人本无国籍,由于被认为是难民所依据的情况不复存在而可以回到其以前经常居住的国家内。

因此,我们在做好华侨农场工作时,要注意与时俱进,改正存在的错误。

最近,由缅甸果敢难民问题引发一些关于我国难民安置政策的议论,并把以前的华侨安置政策加以比较。这种视角是错误的。因为,对于归难侨虽然我们也称“难侨安置”、“难民安置”,但首先他们是华侨,尽管他们以难民的形态回国,但丝毫没有改变其华侨的本质。任何一个国家都不会、也不敢将自己的侨民(国民)关进难民营,难民营是用来对付外国难民而不是用来的对付本国侨民的。不看华侨的性质,只看难民的形态,必然导出荒谬的结论。对于外国难民,任何一个主权国家都可以采取合适的行动,对于回国的本国侨民,任何一个祖国都不会拒绝或者将之关进难民营。安置好侨民是任何一个负责任政府必然要做的事情。总之,归侨与难民有本质的区别,不能混淆。当然,为了预防周边国家可能出现的难民潮而按照国际惯例进行的难民管理准备那是另一回事。

从一般意义上说,海外侨民返回祖国定居是一种正常的现象。不但中国有,其他国家也有。不同的是,其他国家极少或者没有采取中国这样的集中安置模式——华侨农场安置模式,其他国家一般是采取分散安置的模式。从六十年来的华侨安置历史来看,我国的安置政策是成功的,它体现一个祖国的责任和关怀,体现了侨务工作的人文情怀,落实了侨务工作为侨服务的宗旨,在世界上树立一个侨民安置的成功范式,这是值得我们珍惜的侨务精神财富。

                                                                                                                          (2011年)


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