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广东侨捐项目监管制度研究

发表时间:2019-11-06 16:59

改革开放30年来,华侨华人、港澳同胞捐资捐物,以各种不同的方式支援广东的公益事业,对广东省公益事业的发展做出了十分重要的贡献,极大的促进了广东省社会经济的发展。广东省侨务部门在引进和管理侨捐项目的工作中积累了不少宝贵的实践经验,在探讨和建立规范的监管制度方面是走在全国的前面。因此,研究广东侨捐项目监管制度对进一步规范和促进我国侨捐事业和我国慈善事业的发展具有重要的借鉴作用。

一、基本概况

捐赠和投资是华侨(华人)港澳同胞支持祖国和家乡现代化建设的两大支柱。相对而言,捐赠活动要比投资更早,捐赠项目分布的范围更广,参与捐赠的人数更多。在刚刚改革开放时,华侨(华人)港澳同胞就是通过捐赠重新建立与祖国与家乡的关系的,在广东侨乡,有的地方虽然没有侨资项目但却有侨捐项目,侨捐活动渗透到侨乡社会生活的方方面面,许多侨捐项目成为侨乡一道亮丽的风景线。

回顾改革开放30年,华侨(华人)港澳同胞的捐赠活动基本上可以分为三个时期:第一时期从20世纪80年代到90年代初。在这一时期里,由于侨乡与海外乡亲恢复了隔绝多年的关系,许多华侨(华人)港澳一方面从热爱家乡的角度,一方面是有感于家乡的落后贫困,纷纷捐资捐物,数量有多又少,参与捐赠的人有富翁更有大量普通人。捐赠的物品从收音机到录音机、电视机、投影机、复印机,从单车、摩托车到汽车,从风扇到空调机,从一般办公家具到医疗器械,从路边凉亭到桥梁、大厦,从幼儿园到大学,从生活用品到生产资料,等等,范围非常广泛,种类非常繁多。这些捐赠体现了时代的特点。80年代的中国刚刚改革开放,物资非常缺乏,社会服务设施十分落后,因此在这一时期,华侨(华人)港澳同胞捐建了不少侨联大厦、华侨大厦、侨胞之家,作为侨胞回乡的落脚点和对外联络点,总数有1,131座。汽车在那时也是中国城乡急需的交通工具,从1979-1985年,广东省共接受捐赠货车36794辆,旅行车(面包车)23,214辆。1986年后,由于国家调整相关捐赠政策,汽车捐赠的品种以救护车占多,从1986-2000年,全省接受捐赠的救护车有1,002辆。这一时期是华侨(华人)港澳同胞捐赠活动最活跃最激情的时期,是一个广泛参与时期,其具体表现就是捐赠宗数非常多,例如从1979年至1991年,广东省接受捐赠的宗数占1979-2000年总宗数的82.66%。第二时期是20世纪90年代,这一时期的侨捐项目趋于大型化,捐赠人当中,在侨乡有投资活动的侨商逐步成为捐赠的主力,其中香港、澳门商人的捐赠力度最大。虽然1992-2000年的捐赠宗数只占1979-2000年总宗数的17.34%,但捐赠款物总金额却占了1979-2000年捐赠总金额的67.04%。第三时期是21世纪的头十年。这一时期的特点是小额捐赠的数量大大减少,捐赠的频率也没有以前频密,专门特定的大型侨捐项目如学校、大厦显著减少,而针对突发事件的捐赠成为引人注目的主角,例如水灾、雪灾、地震发生后,以此为号召的捐赠得到热烈的响应,大型公共基金会成为吸纳侨捐资金的主要载体。

1979——2000年广东省华侨港澳同胞捐赠活动统计

年份

捐赠宗数

占总宗数百分比(%

捐款物折人民币(万元)

占总捐赠金额百分比(%

1979

12783

7.36

12897.8

0.42

1980

1716

9.88

19519.8

0.63

1981

11385

5.56

17267.2

0.55

1982

6.39

3.48

10550.7

0.34

1983

9693

5.58

20829.6

0.67

1984

27530

15.85

74607

2.4

1985

20608

11.87

89591.5

2.88

1986

3758

2.16

33026.5

1.06

1987

8696

5.00

133620.3

4.3

1988

11352

6.54

230054

7.4

1989

3834

2.2

76452.1

2.6

1990

4366

2.51

97688

3.14

1991

6371

3.67

204233.7

6.57

1992

12019

6.92

595068.81

19.15

1993

3650

2.1

166053

5.34

1994

5587

3.22

493369

15.75

1995

6564

3.78

520607

16.75

1996

1064

0.61

202329

6.50

1997

398

0.23

41951

1.35

1998

352

0.20

50381

1.62

1999

307

0.18

13643

0.44

2000

176

0.10

4460

0.14

总计

173692

100

3108199.71

100

至于捐赠的形式,在1996年前以捐资与捐物并重,1996年后国家取消捐赠进口物资免税的优惠,捐赠便以捐资为主,捐物的形式显著减少。例如,1996年批准的捐赠宗数是1,064宗,1997年减为396宗,2000年只有176宗。总体上说,1979年至2000年,广东省共接受华侨(华人)港澳同胞捐赠宗数173,692宗,捐款物折合人民币共3,108,199.71万元,其中,捐现金款总数1,529,715.44万元,占总数的49.22%,略少于捐物折合款总数。华侨(华人)港澳同胞对广东公益事业的捐赠,按用途划分,以教育占最大比例,生产资料居其次,医疗卫生列第三。

1979——2000年广东省华侨华人港澳同胞捐办公益事业分类表(万元人民币)


总金额

比例

教育

1206371.78

38.81%

生产资料

382276.9

12.30%

医疗卫生

356937.19

11.48%

交通道路

275189.99

8.85%

福利事业

209435.7

6.75%

文化体育

172163.96

5.54%

宗教旅游

59386.88

1.91%

科研

39815.21

1.28%

其他

406622.1

13.08%

总计

3108199.71

100%

1978年到2006年,华侨(华人)港澳同胞在广东省捐款赠物总额折合人民币近370亿元,占全国侨捐总数的70%。兴办公益事业项目3万多宗,捐建道路、桥梁、学校、医院、图书馆、体育馆等项目逾2.4万个,建立各类公益事业基金会近3000个。兴办公益项目3万多宗,捐建道路、桥梁、学校、医院、图书馆、体育馆等逾2.4万项,建立种类公益事业基金近3000个。其中捐资办学138亿元,兴建扩建大、中、小学校近2万间,占全省中小学校总数的60%;兴建扩建医院2000多间,占全省医疗机构总数的1/8;捐建桥梁近4000座,修筑公路近2万公里,新建图书馆、文化宫600多间、敬老院、幼儿园2000多间、侨联大厦、侨胞之家1100多间,这些由华侨(华人)港澳同胞捐建的公益事业在广东社会经济生活中发挥了重要的作用。

二,监管实践

华侨(华人)港澳同胞捐赠兴办公益事业,是指华侨(华人)港澳同胞“无偿向国家或者集体捐赠款物,兴办教育、科技、文化、医疗卫生、体育、福利等事业,修建公路、桥梁及用于发展工农业生产的行为”,华侨(华人)港澳同胞捐赠兴办的公益事业,并非都纳入侨捐项目监管的范围。根据广东省的定义,列入监管范围的侨捐项目是指:捐赠金额确认起点为10万元人民币(含捐赠物折款)、捐赠金额占项目总投资额(政府无偿划拨或受赠单位原有用地的地价不计入项目总投资额)25%以上的项目;捐赠金额虽达不到总投资额的25%,但已用华侨、港澳同胞个人名义或团体名命名,并已报主管部门备案的项目。在实践中,各地根据具体情况制定不同的确认起点。例如,珠海市的确认起点是3万港元,河源市和平县的确认起点是3万人民币。按规定,县级以上人民政府侨务工作行政主管部门负责对侨捐项目实施管理和监督。

广东侨捐项目的审批管理工作一向由省侨办具体办理,地方的侨捐项目监管工作一般由县一级侨务部门负责。省侨办在建立和指导广东省侨捐项目监管制度方面起到主导的作用。1979年,广东省侨办首先恢复侨汇处,负责办理侨汇和受理海外乡亲捐赠工作。1983年省侨办撤销侨汇处改设经济处,各市县侨办相应设经济处负责贯彻捐赠政策和受理捐赠工作。20003月,省侨办经济处改称经济科技处,而受理捐赠的职能划归侨政处,市县一级的侨务部门基本上也是由侨政科来处理捐赠事宜。捐赠管理工作由经济处改为侨政处负责,可以看出监管思路的转变。

改革开放以来,广东省在监管侨捐活动方面做了大量工作,做了许多有益的尝试,并逐步完善有关管理制度。1978年12月,广东省革委会颁布了《关于受理华侨港澳同胞捐赠物资和捐办公益事业试行规定》,正式恢复受理华侨港澳同胞的捐赠。由于当时的中国百废待举,百物奇缺,因此,在华侨(华人)港澳同胞的捐赠中,物资的捐赠占了很大的比重,其内容包罗万象,种类繁多,而且许多是当时社会上的紧俏物资,所以监管起来难度非常大。在实践中,存在不顾捐赠人的意愿强行劝捐的情况,一些单位任意侵吞、挪用侨捐款物,有的借捐赠之名行走私、转卖之实,物资捐赠变成套汇逃税,捐赠工程变成胡子工程、钓鱼工程、金钱黑洞,等等,所有这些,都严重影响政府的形象,在海外造成很不好的影响,严重破坏侨捐活动的正常、顺利开展,危害捐赠公益事业的发展。

1984年12月19日,广东省人民政府颁布《广东省华侨、港澳同胞捐办公益事业、支援家乡建设优待办法》,这个文件用优待办法之名,首次构建了关于华侨(华人)港澳同胞捐赠活动的基本法律框架,对监管华侨(华人)港澳同胞捐赠公益事业的基本原则做了规定,为后来的立法奠下了基础,这是广东对全国侨捐监管法制建设的一大贡献。

《优待办法》关于捐赠的基本方针继承解放后人民政府一贯的原则,这就是“必须坚持自愿原则。任何单位和个人不得向华侨、港澳同胞发动劝募。”针对80年代侨捐项目也有捐赠工厂、企业的时代特点,特别规定“应成立筹建委员会,负责与捐赠人联系,筹措基建事宜,审核预决算费用,监督施工、公布帐目并接受检查。”规定不得任意扩大工厂的规模和投资,随意更改工程项目名称,要求捐赠人追加捐赠金额。规定在侨捐项目落成后可以成立筹建委员会、董事会、基金会对侨捐项目从开工建设到建成后进行监督管理,提出当地建设银行和城乡建设部门要介入项目的造价审计和财务监督,以确保工程质量和财务安全。强调捐赠的物资,接受单位不得将之倒卖牟利,套汇逃税。同时,《优待办法》规定任何单位和个人不得占有捐赠款物和捐建项目的财产和土地。对于“违反本办法规定的单位和个人,视其情节轻重予以行政处罚,触犯刑律者依法追究其刑事责任。”《优待办法》对捐赠的基本原则——自愿原则,捐赠过程的管理监督,捐赠项目的公益性质以及对违法现象的处罚等都做了具体的、原则性很强的规定,这些基本监管原则在日后的实践中发挥了重要的作用。

1984年和1985年,是广东省侨捐活动较为活跃的时间,这两年的捐赠宗数达48138宗,约占1979-2000年总捐赠宗数的四分之一强,但在这之中也出现不少问题,主要是借捐赠之名行套汇逃税走私之实,即真捐赠与假捐赠的问题。为了加强管理,维护正常的捐赠秩序,1986年6月,广东省人民政府办公厅发出《关于进一步加强捐赠进口物资管理工作的通知》,规定:“1,对华侨港澳同胞捐赠的各类物资,由市(县)侨办审查其真实性,由受赠单位的市(县)主管部门审查是否属于自用。2,价值2万元以下的一般物品,经市(县)侨办审核,报省侨办批准。价值2万元以上一般物品以及国家限制进口的机电产品,须经主管侨务的副市(县)长签署意见,加盖政府公章,报省侨办审核转报省政府审批。3,捐赠给地方政府的,须有分配方案,如属有偿分配,须开具所得款项用途说明。”对捐赠项目需要进口的钢材、木材、建筑材料、装修材料、生产原料、燃料、农药、化肥等都做了具体规定。1987年12月,广东省侨办发出《关于认真做好捐赠审批把关工作的通知》,规定捐赠信函要从境外邮寄,信函要有捐赠人的真实姓名、境外联系地址、捐赠物品的名称、型号、规格和数量,各地的捐赠审批文件不能由受捐单位直接到省侨办办理,必须通过邮寄的方法,寄至省侨办。上述两个《通知》有效的遏制了在那个“十亿人民九亿商”时代里利用捐赠倒卖紧俏商品(钢材、木材、建筑材料、装修材料、生产原料、燃料、农药、化肥等)的行为,有效的防止利用假捐赠套汇逃税的行为,对规范广东的捐赠秩序起到重要的作用。

1997年1月18日,广东省第八届常委会第26次会议审议通过了《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》,标志着广东捐赠监管工作纳入法制的轨道。《管理条例》的出台时间比国家的《捐赠法》还早,可是说这是广东作为全国侨捐大省经过长期实践得出的法律经验总结,是对中国的社会捐赠事业的重大贡献,是对中国慈善公益事业的重大的贡献。

但是,由于历史的原因,尽管一直以来侨务行政主管部门对全省的侨捐活动实施监管,尽管《管理条例》规定由侨务行政主管部门负责监管侨捐项目,可是在实际上,许多捐赠活动往往是捐赠人直接与受捐单位接洽,项目完成后也没有上报侨务行政主管部门备案,侨捐项目的管理也不接受侨务部门的指导,项目的报废、拆除等也没有征求侨务部门的意见。侨办实际上对许多侨捐项目不知情,这样就难以实施监管。一旦捐赠项目出了问题,发生纠纷,便在国内外产生很不好的影响,人们以为是侨务部门不作为,没有尽到责任。广东省吴川市黄坡镇岭头村的李汉魂教育基金会事件就是一个典型的例子。李汉魂教育基金会的钱被岭头村村委会挪用建设村公所和添置办公家具。结果,引起轩然大波。所以,把侨捐项目完全纳入侨务部门的监管范围,维护捐赠人的权益,便成为一个急需解决的重大的问题。

另一方面,改革开放已经二十多年,由于时代的变迁和社会的进步,早期捐赠项目的环境发生了很大的变化。例如,侨捐学校在广东各地都很多,广东省在实施中小学布局调整过程中,不少华侨、港澳同胞捐资兴建的学校,被列入了调整范围,变成闲置学校。虽然广东省教育厅和广东省侨办2001年联合颁布了《关于涉侨学校实施中小学布局调整的意见》,明确提出对于必须调整的学校应积极与捐赠者沟通,切实做好解释工作,同时对于捐献者获得的荣誉应该予以妥善保存。但是,在实践中依然出现一些漠视捐赠人权益、挪用侨捐项目的事件,例如佛山市三水区芦苞镇的白土小学事件。2006年4月23日,在捐赠人邓纪蓁毫不知情的情况下,芦苞镇四合村委会与深圳陈某就白土小学的场地和教学楼签订租赁合同,租金每年3万元,20年不变,并得到区教育局的批复。此举激起邓先生的愤慨,一纸诉状将四合村委会和芦苞镇政府告上三水区法院,要求撤消对东华文武学校的办学许可和租赁合同,2006年9月21日,该案在三水区人民法院开庭进行公开审理。这是自广东省自建立侨捐项目监管制度以来,侨捐项目因被改变用途处理而进入法庭审理的第一案,这一事件也引起美国、加拿大华人媒体的报道。在广东省侨办和佛山市外事侨务局的调解下,2007年8月6日当事双方正式签订了《关于芦苞镇白土学校出租兴办东华文武学校租金问题的补充协议》和《关于原白土学校校舍出租的租金管理办法》。规定白土联社辖区困难村民在白土学校出租的20年期间,将享受到租金管理小组分派的110万元扶贫助学款。白土村民还享有对租金使用的知情权,原白土学校校舍的出租租金使用情况,将每半年一次以张贴公告等方式告知村民,村民并可提出相关意见和建议。这起广东省首例捐赠人提起法律诉讼的侨捐项目使用纠纷案终于得到妥善解决。

此外,维护侨捐项目的社会氛围不够,存在重审批、轻管理、重受赠、轻维修等现象。各地侵犯捐赠权益的事时有发生,出现了一些违背捐赠人意愿,改变公益用途,脱离公益目的的事情。广东省内公益性基金因被停业整顿金融机构冻结的款项近1亿人民币,被投入政府主管公司运作而变为死帐的侨胞、港澳同胞公益性捐款超过1亿6千万元港币,部分侨联大厦被作为国有资产遭转让或被变卖为个人财产。

为了保护捐赠人的合法权益,加强广东省华侨捐赠公益项目的监督和管理,防止侨捐项目资产流失,促进公益事业的发展,广东省政府2005年4月21日出台了《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》,进一步加强广东省华侨捐赠公益事业的监督和管理。《管理办法》的实施直接拉开了广东全省规模对侨捐项目的监察和管理工作的序幕。以此为契机,广东省各级侨务部门主导全省各地对各个时期的捐赠项目进行了清查,对重点侨捐项目的资金物资流向都做了彻底的梳理,整改了部分错误典型,地方上的好的做法和模式被吸收整理,采取了多种变通办法,如进行侨捐项目的转换工作。顺德区专门起草了《侨捐项目转换使用功能协议书》,让捐赠与受赠双方先签协议再转换,成功的将大良南华社区幼儿园转换为南华社区康乐中心,将大良北区吴宗伟托儿所转换为吴宗伟文体活动中心。在如何处理闲置侨捐项目这个问题上,江门积累了宝贵的经验。江门市对闲置学校专门进行研究后,由教育部门和侨务部门联合下发了妥善处理闲置侨捐学校的文件。目前有的地方将闲置校舍继续办学,从公益性办学变成营利性办学,但收入用于公益性用途;有的地方通过资产置换的方式,将另一所学校的资产置换为捐赠资产。如顺德区的梁开中学,是梁开先生捐资1000万元兴建的,因城市发展需要异地重建,而大良街道为此投入资金数千万,所以有人建议将梁开中学改名,但被区外事侨务局制止,最后接受区外事侨务局的意见,继续保留梁开中学的名称。又如,佛山禅城人民医院是含有侨捐的医院,由于进行股份制改造,在区侨办的协助下,经过征询捐赠人的意见,通过资产清核和评估,将其中的侨捐资产2100万元剥离出来,全部划入区慈善基金会,设立禅城区港澳同胞乡亲捐赠基金,用于社会公共医疗卫生事业和医疗救助,而改制后的医院对原纪念捐赠人铭刻的碑记和塑像、冠名大楼继续保留,很好的处理了因改制而可能出现的问题。应当说这些成功经验对推进侨捐项目监管制度建设是具有很积极的促进作用的。

2005年11月1日,广东省侨办公布《关于在全省建立华侨港澳同胞捐赠公益事业项目监督管理制度的意见》。明确了侨务部门、政府相关部门、受赠单位及其主管部门对侨捐项目监督和管理的职责,要求各地核清本辖区内的侨捐情况,健全侨捐项目的文字档案,建立全省联网的电子档案资料库,制定和完善使用、管理和维护侨捐项目的制度,使对侨捐项目的监管工作规范化、制度化。针对过去比较注重侨捐项目的引进,轻视侨捐项目管理维护的情况,《意见》特别强调了要建立侨捐项目监督管理制度,这在历史上还是首次提出规范管理制度的问题。管理制度要求受赠单位将侨捐项目管理、使用、维护的有关情况向社会公示,接受社会和舆论的监督,接受侨务部门对侨捐项目的年度检查。如侨捐项目管理不善,侨捐资产被流失,侨捐项目的非营利性质和公益事业用途被改变,任何单位和个人都可以说“不”,都可以向侨务部门、政府有关部门、受赠单位主管部门举报,媒体可以对其曝光。为使各项监管制度落实到位,省侨办还要求各地成立开展该项工作的领导小组,调动政府有关部门的力量,对违反侨捐法律法规,导致侨捐资产严重流失的单位和个人依法进行严肃处理。要求监管制度做到:1,底子清,即核清本辖区内海外捐赠项目情况;2,档案齐,即健全捐赠项目的文字档案,建立全省联网的电子档案资料库;3,责任明,即明确侨务部门、政府相关部门、受赠单位及其主管部门对捐赠项目监督和管理的职责;4,制度完备,即制定和完善使用、管理和维护捐赠项目的制度,建立各项监管制度;5,监管到位,即监管工作规范化、制度化,监管措施落实到位。

2006年开始,广东建立起了省、市、县、镇侨捐项目监管网络和制度,基本实现从过去侧重于受赠过程的管理到全面监管的过程。各地方侨务行政主管部门对侨捐项目监管工作都相当重视,有些地方甚至成立了专职小组,为顺利开展监管工作提供组织保证。从省级侨务部门到基层侨务主管机构对捐赠项目都进行了广泛宣传,使护好管好用好侨捐项目的观念在社会开始引起重视。经过广大侨务工作者的奋战,宣传发动、普查登记、项目确认、签订责任书、建立健全监管制度和抽查验收等几个阶段性工作在省内多个地区已基本完成,取得了重要的成绩。例如:20067新会区已完成了宣传发动、普查登记和项目确认这三个阶段性工作,新会区共有656个已办理了确认的侨捐项目,陆续与其签订《责任书》;20083月份深圳市首批47个侨捐项目通过省侨办检查组验收,揭阳1585个侨捐项目获颁确认证书;省侨捐项目都建立了完备的档案;深圳市、茂名市、佛山市、河源市、梅州市、潮州市等已经制定并颁发了当地的侨捐项目监管制度。目前,各地侨部门开始或已经对侨捐项目示范挂牌工作进行了具体部署,侨捐监管工作由“侨务小课题”成为了“社会关注大焦点”,广受海内外关注,海内外媒体多篇幅的跟进报道,树立了侨捐法规的权威。

广东省侨捐监管制度的建立,具有重要的意义。一是使侨捐项目的监管从分散监管转变成为统一监管。二是从受赠单位的自发管理转变为侨务部门的自觉监管。三是从单一管理转变为共同监管。四是从传统管理转变为科学规范监管。虽然这个监管制度还需要不断完善,但在中国来说,它不但是侨捐项目的最好最详细的监管制度,而且也是中国慈善捐赠项目的最好最详细的监督制度了。

三、法规制度

广东省关于侨捐项目监管制度的法规主要有两部,一部是1997年1月18日广东省第八届常委会第26次会议审议通过的《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》(以下简称《管理条例》),另一部是广东省政府2005年4月21日出台了《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》(以下简称《管理办法》)。

1997年通过的《管理条例》,是从“事业”这个更大的层面上,以法律的形式,对华侨捐赠公益事业做了法律的调整。其主要特点是:

首先,《管理条例》维护了捐赠人的权益,确立了捐赠人自愿捐赠的原则,规定捐赠人有权决定捐赠款物的用途和受赠单位,任何单位和个人不得违背捐赠人的意愿,擅自改变用途。捐赠人有权了解项目的使用情况,对项目设计施工可以提出修改意见。以法律的严肃性保障和维护捐赠人的合法权益。

其次,规定了受赠单位的义务,受赠单位接受捐赠后必须向捐赠人开具收据,登记入账,实行专项管理,报上级主管部门和县级侨务行政主管部门审核,报同级人民政府批准,并负责项目侨捐项目的管理、维护。这实际上从法律的角度规范受赠单位责任和义务。

第三,根据实际情况,特别规定:凡是侵占、毁坏华侨捐赠的物品或者捐建的建筑物的,擅自改变捐赠款物和捐赠兴办的公益项目用途的,擅自拆迁华侨捐赠兴办公益项目的建筑物及配套设施的,“由其所在单位或者有关主管部门追究直接责任人和主管领导的责任,并按有关规定给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。”这一条非常有针对性,因为那时改革开放已经二十年,许多捐赠项目遇到被侵占、毁坏,被擅自改变用途、被擅自拆迁的情况,《管理条例》不但禁止这类行为,而且上升到法律的角度,明确加以处罚,这对违法行为起到阻赫作用,对后来推行侨捐项目监管工作起到重要的法律保障作用。

2005年的《管理办法》作为行政法规,是以突出“项目”的形式,对华侨捐赠的公益事业项目监管工作做了详细的规范。其主要内容有:

1、规范受赠程序。规定华侨捐赠财产兴办公益事业工程项目,受赠单位应与捐赠人就工程项目的资金、建设、管理和用途作出约定。受赠单位受赠后应向捐赠人出具合法有效的收据,将受赠款物造册登记。并在受赠之日起一个月内报其上级主管部门和所在县(市、区)侨务行政主管部门备案。

2、明确规定受赠单位的责任和义务。特别是针对侨捐项目形成的资产加以保护,禁止被当作一般的国有或集体资产进行转让、抵押、拍卖,对华侨捐赠项目资产性质的严格明确界定,这是《办法》较之《条例》的重大突破。明确规定:“华侨捐赠项目形成的资产,除捐赠时有明确的约定外,不得将其作为国有或集体资产进行产权转让或抵押,不得改变华侨捐赠项目的非盈利性质和公益事业用途。” 因特殊情况确需改变原定用途的,应在确保非盈利性质和公益事业用途不变的前提下,由受赠单位提出具体处理方案,经其主管部门和捐赠人同意后报批。“对因不可抗力因素的毁坏或已届使用期限,拟报废的华侨捐赠项目,应经社会专业鉴证机构及行业主管机构出具意见,报侨务行政主管部门备案后办理注销登记。”使用单位不能随意处置,以保护捐赠人的合法权益。

3、对捐赠人的知情权和监督权作了更为具体明确的规定。

4、强化了侨务行政主管部门的执法主体,细化了工作职责。对各级侨务行政主管部门的监管职责进一步作了明确具体的规定,对华侨捐赠项目实行属地管理、分级负责的原则,对华侨捐赠项目办理调查登记、确认挂牌、签订责任书等手续。

5,重点加强对重点侨捐项目的保护,规定,“捐资额在五百万元人民币以上的项目由地级以上市侨务行政部门定期检查,捐资额在一千万元以上项目由省侨办行政主管部门定期检查。对因特殊情况拟调整或改变用途的华侨捐赠项目,五百万元以上的,须经地级以上侨务行政主管部门审核,报同级人民政府批准;捐资额在一千万元以上的,须经省侨务行政主管部门审核后报省人民政府批准。

此外,配合《管理办法》的出台,广东省侨办对侨捐项目进行了具体的界定。规定,侨捐项目总金额10万元以上者;由华侨捐赠兴办公益事业项目占项目总投资25%以上的(政府无偿划拨或受赠单位原有用地的地价不计入项目总投资额);华侨捐赠金额虽未达到总投资额的25%,但该项目已用华侨港澳同胞个人名义或团体名义命名并已报主管部门备案的项目;均可界定为华侨捐赠项目。

《广东省华侨捐赠公益事业监督管理办法》的出台和贯彻实施,直接推动了华侨捐赠项目监督和管理工作的进一步规范化、制度化,对保护华侨华人、港澳同胞捐赠人合法权益的有关规定落到实处起着重要的作用。

2005年11月1日,广东省侨办公布《关于在全省建立华侨港澳同胞捐赠公益事业项目监督管理制度的意见》,《意见》的核心就是要在全省范围内建立完善的侨捐项目监管体系,建立覆盖全省的动态监管网络,从省、市、县区到乡镇逐级推行建立侨捐项目监管制度的工作。《意见》的出台,开启了侨务部门主动适应历史发展潮流,主动开拓工作和开创工作新局面的新篇章;强化了侨办管理社会的职责,扭转了侨办社会管理职能严重弱化的历史。

从人大的“事业”到政府的“项目”再到业务主管部门的“意见”,这不但代表着广东在侨捐项目监管制度方面的建设进程,而且概括了当代广东省侨捐项目监督制度的最新成就。

在监管制度方面,经过多年的实践,尤其经过近年来推行侨捐项目监管制度的摸索,广东省侨捐项目监管制度已经形成比较完善的制度,概括起来主要是“一档三书一套制度”。“一档”就是在核清本辖区内华侨捐赠情况的基础上,健全侨捐项目的文字档案,建立电子档案资料库;“三书”即确认证书、使用责任书、捐赠证书,侨捐项目落成后,受赠单位要向侨务部门申报确认,侨务部门审核报当地政府审批后,向受赠单位颁发确认证书,同时签订《华侨捐赠项目使用责任书》,侨务部门在对捐赠金额认可后向捐赠人颁发捐赠证书;“一套制度”就是对侨捐项目实施规范监管的项制度

1,审核备案制度受赠单位应将捐款造册登记,并在接受捐赠之日起一个月内报所在县级以上侨务行政主管部门备案。项目工程竣工后,及时向所在县级以上侨务行政主管部门申报确认。对因特殊情况拟调整、报废的项目(包括物资、设备),须经社会专业鉴定机构及行业主管机构提出意见,责任单位书面向捐赠人或主要捐赠人通报情况并报县级以上侨务行政主管部门审核和备案后方可予以调整或注销登记。对捐赠的基金,每年使用情况要予以公布。

2受赠单位问责制度受赠单位是侨捐项目的永久责任单位,对侨捐项目的建设、管理、使用、维修、保养负有全面责任,并与所在县级以上侨务行政主管部门签订《华侨港澳同胞捐赠兴办公益事业项目管理责任书》。受赠单位业务主管部门,对受赠单位侨捐项目的建设、使用、维护、管理等,负有审核、监管的责任。受赠单位要规范侨捐项目的原始档案管理,侨捐项目的使用、维护和管理,实行专人责任制和分管领导负责制。在规划建设时,受赠单位应就项目建设的有关问题主动向捐赠人和侨务行政部门汇报,征求意见;项目建成使用后,应建立管理、使用、维修制度。侨务行政主管部门对管理不到位、制度不完善的受赠单位,应协同其主管部门督促整改;对因管理不善,致使侨捐资产损坏或流失,造成重大损失的,应依法追究其责任人相关责任。

3,改变用途报批制度侨捐项目形成的资产,除捐赠时有约定外,不得作为国有或集体资产进行转让或抵押,不得改变侨捐项目的公益事业用途。因城乡规划或体制改革等原因确需改变用途的,相关责任单位应提出处理方案,并按规定办理报批手续。对闲置或已改变用途的侨捐项目,由受赠单位或其主管部门负责管理及维修,项目所产生的收益用于公益事业。

4,信息化管理制度组织建立各级侨捐项目管理信息系统,实现侨捐项目管理数据化和网络化。各级对本辖区接受侨捐款物情况进行统计,对侨捐项目要规范编号,即时输入侨捐项目信息管理系统。要及时收集分析侨捐动态和捐赠资产的使用情况,并通过信息管理系统上报。

5受赠单位与捐赠者联系制度各受赠单位要建立与捐赠者的联系制度,加强联系,主动与捐赠者沟通情况。有的地方做了比较细致的规定,如潮州市规定:受赠单位要向捐赠人开具合法收据并致送感谢信。侨捐项目竣工后,受赠单位要将工程建设、验收和款物使用等情况向捐赠人通报。受赠单位每年至少向捐赠人作一次书面报告,把一年来受赠项目的管理、使用、维护、所发挥的作用和社会效益情况,来年工作计划向捐赠人汇报,并听取捐赠人的意见和建议。梅州市丰顺县规定:由县人民政府确认的侨捐项目的受赠单位,要指定一名领导负责与捐赠人联系,建立受赠单位与捐赠人长期联系制度。重大喜庆、节日要及时向捐赠人报喜,寄送贺卡和慰问信

6年度检查制度受赠单位应自觉接受侨务行政主管部门的检查,定期向侨务行政主管部门汇报受赠财产的使用、管理和维护情况。各级侨务行政主管部门每年应定期对侨捐项目管理工作进行检查。对管理混乱,存有违法、违纪、违规行为的受赠单位,侨务行政主管部门要协同其主管部门提出整改意见,限期整改,必要时提请审计部门审计,严重的提交司法部门查处。

7,公示制度。要将侨捐项目的有关管理使用情况向社会公示,增加项目管理的透明度,接受社会各界的监督。受赠单位应定期对侨捐项目的使用情况进行检查,检查结果既要向捐赠人通报,同时也要报告当地侨务行政部门。

四、存在问题

回顾广东或者中国侨捐活动的历史,可以看出其历史发展过程相当复杂。由于时代背景的不同和历史的局限性,侨捐事业在早期阶段有些混淆不清,具体的表现就是在80年代所捐赠的物品中含有许多生产性物品,含有捐赠企业的行为,造成公益性与非公益性的相混淆,营利性与非营利性的相混淆,套汇逃税、走私倒卖活动猖獗一时。此外,一些侨胞在捐赠中存在攀比心态,不顾现实需要,导致侨捐项目的重复建设,结果一个小小村庄捐建了好几所学校,学校有了却没有学生,这种情况在80年代后期的台山县已经相当明显。由于中国经济社会发展速度太快,许多侨捐项目一下子落后于时代,一下子落入需要重新调整的程度。以上种种情况使广东的侨捐事业出现一些历史遗留问题。

广东侨捐事业有几个突出的特点:一是捐赠款物总额大,二是捐赠宗数数量多,三是捐赠种类繁杂,四是重复捐赠不少。这导致监管工作难度非常大。就目前广东侨捐项目监管工作而言,存在的问题主要有:

(一)侨捐项目的维护和使用问题。许多华侨港澳同胞所捐赠的公益项目在当地都发挥了积极的作用,许多项目是当地政府想做而没有钱的做的事,项目做成后,确实完成当地人民和政府的心愿,为当地的城建工作增添了光彩。但是,由于地方财政不太充裕,维护侨捐项目的经费成为一些地方政府感到头痛的问题,因而有的侨捐项目在辉煌一段时期后因受赠单位无力维持而被废弃或者改变用途。例如台山市华侨博物馆,当年风光过一时,现在有关华侨历史展览只占一部分,其他地方被出租给外单位做教育培训,以此补贴经费的不足,整个博物馆显得面目全非。又如许多凉亭或者公共设施由于质量问题或者年久失修已显破烂不堪,受赠单位有心无力,没有办法维修。这种现象并不少见,所以只是强调受赠单位负责任还是不行的。

(二)如何处理闲置公益性侨捐项目问题还没有得到很好的解决。近年来中小学校布局调整、事业单位改革、企业的转轨与改制等,许多地方都出现了闲置的侨捐项目,广东省大约有150所闲置学校。侨捐项目的闲置伤害了广大侨胞的感情,但处理这些闲置侨捐项目涉及面比较广,难度较大。尤其是侨联大厦等侨捐项目常常被当作单位的财产被抵押、拍卖或者被作为营利性经营场所,改变其公益的性质。闲置侨捐项目和公益用途被改变是当前侨捐项目监管工作遇到的主要难题。

(三)对单个项目捐赠总额10万元人民币以下的侨捐项目监管还处在真空中。广东省人民政府颁发的《广东省华侨捐赠兴办公益事业项目监督管理办法》以单个项目捐赠总额(含捐赠物折款)10万元人民币作为侨捐项目监管的确认起点。但还有许多的侨捐项目没有超过10万元人民币,它们同样代表了海外乡亲对祖国和家乡的深情厚意,是他们辛苦赚来的血汗钱,我们不能因为他们捐资的数额不超过10万元人民币而对这些项目置之不理。

(四)侨捐项目捐赠人的虚拟主体问题。尽管目前《办法》中规定受赠者要向捐赠者汇报的制度,规定改变用途要知会和尊重捐赠者的意愿,但如果捐赠者已经不在人世,那么,谁来代表捐赠者行使权力?

(五)受赠单位的范围。现行的法规只是规定非营利性质的机构、慈善公益单位可以接受捐赠,但在实际生活中,受赠的单位不只公益慈善机构,村委会、居委会等都成为受赠单位,尤其在小乡村,根本就没有慈善公益机构,村委会便成为惟一可以捐赠的受赠者。

(六)公益事业与企业混合的问题。本来非营利性单位与营利性单位是不能混在一起的,但在实际生活中还是有一些这样的例子,如广东番禺的宝墨园,里面的国有财产与侨捐资产混合在一起。对于类似的个案,应该就财产的切割或者资产增值等问题有明确的约定。

(七)受赠者的权益问题。有的受赠单位主管部门调用受赠单位的侨捐基金、设备,侵犯了受赠单位的利益,而责任却由受赠单位负责,这容易造成责任不落实,出了问题却难以处罚。

(八)社会监督问题。从西方发达国家的经验来看,社会监督对保障慈善公益事业的发展起到重要的作用。社会监督主要包括大众传媒监督、同行监督和捐赠者监督。西方社会大众传媒的普及和影响力使其对慈善机构的监督力度不断强化,大众媒介的揭露成为政府的司法等机构的主要信息来源。但是,目前我们的社会监督作用还不是很大。

(九)加强捐赠的引导问题。捐赠活动在很大程度上存在随意性的问题,因此要加强引导,尽量有长远的考虑,以免出现刚建成捐赠项目又很快不能适应环境的变化,这既是浪费,又打击了捐赠者的情绪。鼓励捐赠流向大型基金会,然后统一合理安排建设项目,这样不但能急社会所急,也能做到有效的监管。

(十)捐赠者的承诺问题。一些捐赠者在认捐之后,或者借口迟迟不肯支付捐款,或者因不可预见的困难造成无法兑现承诺,对此有必要加以规定。

五、立法建议

1,关于受赠单位问题。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位,可以接受捐赠。《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》规定社会福利机构、社会团体、国家或者集体所有的企业事业单位和其他组织。《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》没有对受赠单位作出规定。从实践来看,国家的《捐赠法》过于狭窄,应该增加村民委员会和城镇街道居民委员会为受赠单位。村委会与居委会其实都是基层自治组织,不是一级行政机构。

2,关于侨捐的性质问题。过去一些捐赠,从捐赠人的角度是无偿的捐赠,但由于其项目具有营利性质,因此在认定和保护捐赠人权益上问题较多,并产生一些纠纷。有鉴于此,侨捐活动必须限定在公益性、非营利性的范围,不属于这些范围的捐赠,不受捐赠法的保护。

3,关于侨捐项目的确认起点问题。侨捐项目的种类应该说非常繁杂,用金钱数额作为一个界限有它的可操作性,但是,如果不把价值10万元以下的项目纳入监管的范围,势必会造成一些漏洞,并由此产生不良的后果。建议应该遵循分级管理的原则,例如,梅州市规定侨捐项目价值1万元人民币以上实施备案制度,肇庆市端州区规定侨捐项目价值1000元以上就要实行登记备案制度。所以,对10万元以下的项目,由地级市一级的侨务行政主管部门发布实施细则加以规范,即使没有成为项目的捐赠,也应该不分金额多少,一律予以备案和加以公示的处理方法,保证所有捐赠活动受到监督。

4,关于捐赠人代理人问题。当捐赠人已经不在人世,其继承人、代理人、监护人也一时联络不上的情况下,项目所在地的侨务行政主管部门应该代行捐赠人的权力,并将结果予以公布,接受社会监督。

5,关于捐赠物财产增值问题。捐赠物资所产生的增值或者捐赠项目所产生的收益,应该计入原捐赠项目之中,或者单独立帐,作为该项目的维护经费,或者经与捐赠人协商并同意,成为新的捐赠项目。

6,关于基金会监管问题。现在,华侨(华人)港澳同胞直接捐款给基金会的行为越来越多,尤其是突发灾难事件后,通过社会动员捐款捐物的活动成为一个主要形式。与捐赠人直接指定捐赠地或者单位不同,捐赠给基金会之后,这些捐赠物的使用有赖于基金会的运作,有可能混合其他来源的捐赠而眉目不清。建议捐给基金会的侨捐,应该视作侨捐项目加以监管,单独立帐,所捐赠的资金和物资流向应该向捐赠人报告,项目落成后同样应该建帐管理、挂牌监督。

7,关于公示制度。《管理办法》只是规定每年就侨捐项目的使用、管理情况和取得的效益向捐赠人通报一次,并报告当地侨务行政主管部门,接受监督。应该增加“同时每年定期向社会公示,接受社会各界的监督”的内容。因为,只向捐赠人和当地侨务行政部门通报的话,有可能存在一些瞒报情况,只有接受社会公众监督,才能杜绝各种瞒骗行为。

                                     (2008年)

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