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关于《保护法》(修改稿)的特点和意见

发表时间:2019-11-06 16:56

全国人大常委会第十九次会议通过了修改《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的决定,并于2000 年10月31日公布实施。本文就修改后《保护法》的特点以及有关制定《实施办法》问题提出一些看法。

一、提高了法律权威性

保护归侨侨眷的合法权益,对调动归侨侨眷的积极性,对促进我国的对外开放和发展经济具有重要的意义,对争取海外华侨华人支持我国现代化建设也具有重要的现实作用。保护归侨侨眷的合法权益,不但是稳住国内一大片,同时也是争取国外一大片。在实践中是否切实保护归侨侨眷的合法权益,是否对归侨侨眷真正做到根据特点,适当照顾,也是我国改革开放程度和法制化建设水平的重要标志。

90年代初颁布的《保护法》及《实施办法》在实践中出现的一个突出的问题就是法律权威性还不够。本来作为全国人大颁布的《保护法》应该说其法律权威性是毋庸置疑的。但在实际运作中,一些地方或单位的政策或规定使得《保护法》和《实施办法》没有办法实施。人们常抱怨有法不依,其实更多的情况下是有法难依。有法不依是违法行为,有法难依是法律法规本身的问题。

造成这种情况的原因:一是《保护法》牵涉面广,但条文比较原则抽象,《实施办法》虽然做了补充,但在实际操作中也还是不够具体,并在不少情况下写了按有关规定或政策办理的字眼。这样就在具体操作过程中出现一个灰色地带,因为许多行业和部门的规定或政策不是针对归侨侨眷制定的,尽管《保护法》要求照顾归侨侨眷,但这些行业和部门的规定或政策本身没有照顾的内容,同时因为解释政策的权力在实际处理部门工作人员手中,所以出现有些办事机构或人员拒绝给予照顾却没有违反规定这样互相矛盾的现象。结果,一方面当事人(归侨侨眷)因自己的权益没有得到很好的保护和《保护法》的精神没有得到贯彻执行而愤愤不平,而另一方面办事机构或人员却自认没有违反规定而心安理得地拒绝给予照顾。二是缺乏法律尊严。《保护法》和《实施办法》中,并没有明确地规定如发生违反《保护法》时会采取什么处罚措施。结果,归侨侨眷在合法权益受到侵犯时,他们向侨务部门申诉,侨务部门向主管单位提出重新审核的要求,但主管部门可以置之不理,而侨务部门也束手无策。造成《保护法》保护不了,《实施办法》无法实施的局面。

从法理上说,《保护法》是国家的法律,任何单位和个人都不能违背。《实施办法》是国务院令布的全国性法规,任何地方和部门都得执行。保护归侨侨眷的法律和法规之所以在实践中问题多多,就是权利与责任不统一,对违法的行为没有相应的处罚规定。

对此,这次《保护法》修改条文中增加了第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条,新增加的五条条文的基本精神有两点:即(1)“国家机关工作人员玩忽职守或者滥用职权,致使归侨、侨眷合法权益受到损害的,其所在单位或者上级主管机关应当责令改正或者给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”(2)“任何组织或者个人侵害归侨、侨眷的合法权益,造成归侨、侨眷财产损失或者其他损害的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。” 换句话说,任何组织和个人损害归侨侨眷合法权益和财产的行为都要追究责任。因此,这几条规定对维护《保护法》的严肃性和提高《保护法》的权威性提供有力的保证。

二,提高了实施的可操作性

在实施《保护法》和《实施办法》过程中,有一个经常发生的现象就是当事人所涉及的单位在贯彻执行《保护法》及《实施办法》时有自己的一套解释,而且当发生争执时缺乏权威的仲裁部门,事情的解决也缺乏有力的监督。造成这种局面的原因之一就是法律法规本身的漏洞,使实施《保护法》的可操作性不高。

首先,当发生争执时,当事人应该向什么部门申诉?原来《保护法》第二十条中规定:“归侨、侨眷的合法权益受到侵犯的,归侨、侨眷有权要求有关主管部门依法处理,或者依法向人民法院提起诉讼”。谁是有关主管部门?《保护法》并没有明确规定。因此,有关主管部门既可是一个也可以是若干个。通常有关主管部门是涉及单位的上级主管部门,由于同属一个系统,其政策规定是一致的,要纠正其不合理的政策规定是很困难的,何况有时还存在官官相护的问题。因此,申诉起来困难重重,往往不了了之。

其次,当事人双方对条文的准确含义发生争执时,法律法规都没有规定由谁来解释,因此使不少争执一直悬而未决。虽然《保护法》规定可以依法向人民法院提起诉讼,但这是发生较严重的侵权行为后采取的行动。在日常生活中,更多的是行政纠纷、行政复核和法律条文的解释。由于缺乏清楚的解释权行使单位,所以出现纠纷时事情就变得纠缠不清。

因此,修改后的《保护法》首次明确的规定了“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构,组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作”(第四条),明确的规定了“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益,依法维护归侨、侨眷的合法权益”(第八条)。新增加的这两条规定,使保护归侨侨眷合法权益的操作有了明确的负责机构,使保护归侨侨眷合法权益的的工作具有较高的可操作性。

三,反映了时代的特色   

自《保护法》实施以来,随着改革开发程度的深化,我国的社会经济形势也发生了巨大的变化,出现了许多新的事物。例如,我国公民除了出国留学外,还有出国讲学、经商等,尤其是出国经商已不是少数人的行为。又如,随着经济结构的调整和企业改革进程的发展,在我国经济体制中非公有制的比重不断增加,不少国有企业在改革中由于调整或者关停并转,下岗分流原来的职工,企业职工重新再就业已不是偶发的现象。所以,原来《保护法》有些规定已经不能满足现实形势发展的需要,需要进行必要的调整。

在新修改的《保护法》中,对原第十一条作了修改,增加了对归侨侨眷的就业“提供必要的指导和服务”。同时增加第十条“用人单位及归侨、侨眷职工应当依法参加当地的社会保险,缴纳社会保险费用”。提供必要的指导和服务虽然寥寥数语,但含义丰富。它规定了各级人民政府有责任关心下岗的归侨侨眷职工,为他们再就业提供必要的协助。而规定依法参加社会保险和缴纳社会保险费,对归侨侨眷职工也是一个很好的保障。这些都反映了国家对归侨侨眷“十六字方针”的精神。

针对对外交往日益扩大的需要,将原第十八条改为第二十一条,规定“归侨、侨眷申请自费出境学习、讲学的,或者因经商出境的,其所在单位和有关部门应当提供便利”。自费出境学习在80年代比较盛行,但到90年代,随着人民生活水平的提高和多种经济成分的发展,应邀自费出境讲学也不是什么稀罕的事,出境经商就更多,尤其是出境经商会越来越多。因此,适当照顾归侨侨眷,为他们出境从事合法的活动提供便利是十分必要的,也有利于我国的对外交往和合作,有利于更好地发挥归侨侨眷“海外关系”的优势。

对归侨侨眷兴办各类企业,修改后的《保护法》也作了改正,规定“国家鼓励和引导归侨、侨眷依法投资兴办产业,特别是兴办高新技术企业”。用兴办产业代替原来列举的各类企业,不但语言精炼,而且涵盖面更广。新增加的“高新技术企业”一词既反映了国家的产业政策导向,也反映了时代的特色。

四、几点看法

《保护法》作为法律,它的条文不可能非常具体细微,还需要与之配套的《实施办法》。

1.《保护法》虽然规定了各级人民政府和侨务部门有责任组织和协调做好维护归侨侨眷合法权益的工作,但由于在实践中存在大量行政性争议,因此,在维护归侨侨行权益时,需要有一个能起到裁决作用的机关,否则争议没有止境时,维护归侨侨眷合法权益的问题就很难解决。所以,在《实施办法》修订时要明确行政性纠纷的裁决单位,这样的单位就应当是当地侨办或者上一级侨办。这样,《保护法》在实施过程中才能更有可操作性。通过建立《保护法》和《实施办法》的法律解释权、行政监督权、维护权益的责任部门,构筑一个有效操作的框架。

2.各地地方性《实施办法》修改时,应加上当地人大常委会华侨委员会对本地《实施办法》具有最终解释权。根据过去的实践,国务院以及各地制定的《实施办法》在实施中,有关规定与当地的其他法规或者政策规定有时存在冲突的地方,双方很难互见高低,都各有法律依据。在这种情况下,应当有一个解释、裁决的途径,即由当地人大常委会华侨委员会做出法律解释,这样才能减少有法难依的情况,才能更好地体现对归侨侨眷适当照顾的政策精神。

3.《保护法》作为国家法律具有相对稳定性,但现实生活变化很快,加上各地的情况差别很大,有些事情很难全国一样,这就要求我们根据实际情况进行必要的调整,而这个任务应当由地方人大常委会来完成。地方人大常委会可以根据具体情况在适当的时间对当地的《实施办法》进行修改。

4.在维护归侨侨眷合法权益时,既然《保护法》赋予侨联负有维护的责任,那么,《实施办法》应当明确地规定有关部门对侨联的处理意见应予重视,并当作处理问题时的重要依据。对侨联意见的回复应有时间规限,不能石沉大海。凡是故意拖延不办者应当追究行政责任。

总之,《保护法》的修改实施、使我国保护归侨侨件权益的工作更上一层楼,广大归侨侨眷从《保护法》中得到更切实的照顾和保护,就会更加愉快地投身社会主义建设中去,并为祖国的统一大业更好地贡献自己的力量。

                                                                                 (原载《侨务工作研究》2001年第6期)

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