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中国海外领事保护与华侨华人

发表时间:2019-11-06 16:34

一、中国海外领事保护工作研究概况

关于中国海外领事保护工作的研究起步较晚。改革开放后中国学界对海外领事保护的研究最初始于对清末中国驻外领事制度的研究,主要是从侨务的角度研究清末中国海外领事制度的背景、沿革和作用成效。与此同时,也有一些学者研究华侨农场的归难侨安置问题以及中国政府的护侨工作,研究七十年代末开始的印支难民潮及难民安置工作,这些研究是从侨史和侨务的角度研究中国海外领事保护的问题,但与今天人们熟知的海外领事保护工作在内容上还是存在一些差别。

随着中国对外交流大门的进一步打开,人员对外交流的进一步扩大,中国综合国力的进一步提升,中国政府以人为本理念的进一步深化,中国海外领事保护工作出现了一个全新的局面。一方面是中国公民出国人数大增和出国活动经常化,一方面是中国公民在国外面临着的风险趋于经常化、多元化和复杂化,这对中国的海外领事保护工作提出了重大的挑战。中国政府除了要处理经常性的领事保护工作之外,还多次开展从海外撤离中国公民的行动。如果说,在过去还可以从侨务角度来看海外领事保护工作的话,现在则要突破的侨务的界限,要更多地从外交这个角度看海外领事保护这个问题。

(一)著述举要

因应这个新的局面,学术界从外交学、国际政治、法学等方面对中国海外领事保护工作进行了研究。这些研究成果有公开出版的著作、回忆录和发表在报刊上的论文,也有在高等院校科研院所进行的学位论文研究。

甲、公开出版的著述

1.著作类

1)新中国领事实践编写组编写:《新中国领事实践》,北京:世界知识出版社,1991年版。2)丘日庆主编:《领事法论》,上海:上海社会科学院出版社,1996年版。

3)梁宝山:《实用领事知识》,北京:世界知识出版社,2001 年版。

4)刘功宜编著:《出国人员如何求助——浅说领事保护》,北京:中国经济出版社,2005年版。

5)吴德广:《从礼宾官到总领事》,北京:新华出版社,2008年版。

6)于澄涛:《中国警官的法兰西岁月》,北京:中国人民公安大学出版社,2010年版。

7)张兵、梁宝山主编:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年版。

8)李晓敏:《非传统安全威胁下中国公民海外安全分析》,北京:人民出版社,2011年版。9)夏莉萍:《领事保护机制改革研究:主要发达国家的视角》,北京:北京出版社,2011年版。

10)黎海波:《海外中国公民领事保护问题研究(1978-2011)——基于国际法人本化的视角》,广州:暨南大学出版社,2012年版。

11)《外交官在行动:我亲历的中国公民海外救助》,南京:江苏人民出版社,2015年版。2.论文类

1)晚清护侨政策。主要有廖赤阳《晚清护侨政策的实施及评价》(《华侨大学学报》1984年),袁丁《同光年间清政府对遣使设领态度的转变》(《华侨华人历史研究》1994年第2期),许肇琳《略论清代后期的设领护侨政策》(《八桂侨史》1995年第1期),任云仙《清代海外领事制度论略》(《中州学刊》2002年第5期),邱建章《论晚清政府的护侨政策》(《周口师范学院学报》2004年第4期),庄国土《对晚清在南洋设立领事馆的反思》(《厦门大学学报》2006年第5期),冀满红《论晚清政府对东南亚华侨的保护政策》(《东南亚研究》2006年第2期),罗金财《浅谈1860年以后晚清政府外交护侨的表现》(《福建论坛·社科教育版》2008),李皓保护“弃民”:日俄战争时期清政府海参崴护侨活动研究》(《华侨华人历史研究》2014年第2期)。

2)外交保护与领事保护。主要有高智华《论外交保护制度》(《福建政法管理干部学院学报》2003年第l期),黄涧秋《论外交保护中的用尽当地救济规则》(《江南大学学报》2008年第5期),余劲松《公司的外交保护》(《政法论坛》2008年第1期),夏莉萍《美英领事保护预警机制的特点及对我国的启示》(《外交评论》2006年第1期),万霞《海外公民保护的困境与出路——领事保护在国际法领域的新动向》(《世界经济与政治》2007年第5期),夏莉萍《日本领事保护机制的发展及对中国的启示》(《日本问题研究》2008年第2期),殷敏《外交保护与领事保护的比较研究》(《国际商务研究》2008年第4期),何雪梅《领事保护问题及其对策探析》(《洛阳理工学院学报》2008年第2期),黄涧秋《论海外公民权益的外交保护》(《南昌大学学报》2008年第3期)。

(3)中国海外领事保护问题。主要有沈国放《坚持以人为本,加强领事保护》(《求是》2004年第22期),石洪涛《中国将建立五项机制保护海外公民安全——专访外交部领事司副司长魏苇》(《中国青年报》20051228日),夏莉萍《试析近年来中国领事保护机制的新发展》(《国际论坛》2005年第3期),李晗《所罗门撤侨行动纪实》(《世界知识》2006年第10期),万霞《海外中国公民安全问题与国籍国的保护》(《外交评论》2006年第6期),毛竹青《试论在美国的中国公民权益受侵犯及其保护》(《华侨华人历史研究》2008年第3期),方伟《中国公民在非洲的安全与领事保护问题》(《浙江师范大学学报》2008年第5期),孔小霞《海外中国国民权益保护的国际法思考》(《兰州大学学报》2008年第6期),朱建庚《中国领事保护法律制度初探》(《中国司法》2008第10期),沈国放,魏苇,刘民强,张历历,周庆,杨志明,万霞,陈雄风《企业和个人,海外遇事怎么办》(《世界知识》2008年第17期),张峻峰,刘晓亮《透过在俄中国公民安全现状看中国领事保护》(《西伯利亚研究》2008年第4期),夏莉萍《中国政府在保护海外公民安全方面的制度化变革及原因初探》(《国际论坛》2009年第l期),廖小健海外中国公民安全与领事保护》(《南洋问题研究》2009年第5期),邢爱芬海外中国公民领事保护立法初探》(《国际论坛》2011年第4期)。卢文刚黄小珍中国海外突发事件撤侨应急管理研究——以“5·13”越南打砸中资企业事件为例》(《东南亚研究》2014年第5期),许育红领事保护华侨海外权益若干问题的实证研究》(《武大国际法评论》2014年第1期)。

乙、学位论文

研究海外领事保护问题的硕士学位论文主要出现在2000年后。其特点主要有:首先,外交学院是主要研究阵地,外交学院在十几年里有8篇硕士学位论文研究海外领事保护问题。如:张毓华《香港居民的国籍冲突与领事保护问题初探》(外交学院,2002年),许育红《领事保护法律制度与中国的实践》(外交学院,2003年),颜志雄《日本领事保护制度研究》(外交学院,2006年),杨培栋《外交保护制度研究》(外交学院,2007年),李娟娟《领事保护制度研究》(外交学院,2008年),史晓娇《21世纪初日本海外公民综合保护体系研究》(外交学院,2010年),李霖《领事保护法律制度研究》(外交学院,2011年),杨洋中国领事保护分析》(外交学院,2013年)。这几篇论文以研究领事保护制度为主,研究日本领事制度为辅。此外,研究领事保护制度的论文还有姜德安《外交保护制度的主要问题剖析》(武汉大学,2004年),何佳《领事保护基本法律问题探析》(中国政法大学,2009年),陈晔领事保护制度研究》(华东政法大学,2013年)以及黄振宇《试论以人为本的领事保护工作》(北京师范大学,2005年),林培旭全球化时代中国领事保护研究》(吉林大学,2013年)等等。

其次,研究海外中国公民的安全也成为研究海外领事保护的热点。如李小雨《改革开放以来海外华商安全问题研究与对策探索》(暨南大学,2007年),郭德峰《海外中国公民的安全保护》(湘潭大学,2007年),陈宵《试论双重国籍下的外交保护制度及对我国的借鉴》(苏州大学,2008年),马珂《领事保护与中国公民海外安全研究》(暨南大学,2008年),张峻峰《论海外中国公民安全与中国领事保护》(华东师范大学,2009年),刘盛楠《中国公民海外安全保护研究》(华中师范大学,2012年),申丽欣《论海外中国公民安全的保护》(辽宁大学,2012年),魏曌《中国公民海外安全的领事保护研究》(电子科技大学,2012年),等等。

第三,博士学位论文数量不多。只有几篇,如:殷敏《外交保护法律制度及其发展势态》(华东政法学院,2007年),夏莉萍《20世纪90年代以来主要发达国家领事保护机制变化研究——兼论对中国的启示》(外交学院,2008年),黎海波《国际法的人本化与中国的领事保护》(暨南大学,2009年),张磊《外交保护国际法律制度研究》(华东政法大学,2010年),陶莎莎《海外中国公民安全保护问题研究》(中共中央党校,2011年),万霞《外交保护制度研究》(外交学院,2012年),郭志强《领事协助法律制度研究》(外交学院,2013年)。

(二)主要研究内容

对中国海外领事保护工作的研究大致上分为几种类型:一种是直接关于中国领事保护工作的研究,一种是一般领事问题的研究,一种是从外国领事保护工作研究中引发对中国领事保护工作借鉴意义的探讨。

1.关于中国海外领事保护工作研究

对中国海外领事保护工作的研究,外交学院的杨洋在其硕士学位论文做了系统的研究。作者在论文中简要地回顾新中国成立前中国领事保护制度和领事工作的的简况,将新中国成立后的中国领事保护工作划为三个阶段:1.改革开放前是起步和摸索阶段;2.改革开放后到2003年是逐步发展阶段,3.2004年后是突飞猛进阶段。认为其主要原因一是形势发展的客观需要,二是政府执政理念的转变,三是人权因素的推动。最后作者提出了五点建议,1.加强领事保护能力建设,2.推进领事保护法制建设,3.加强预防性领事保护,4.扩大领事保护的参与性,5.加强媒体应对和舆论引导。[1]

关于中国海外领事保护的研究有的着眼于制度建设方面,分析保护的内容以着眼于安全方面为主。

在领保制度建设研究方面,林培旭认为目前我国已经建立了预警机制、应急和协调机制、磋商机制三种机制。[2]张峻峰认为是协调机制、预警机制、应急机制、服务机制、磋商机制五种机制。[3]五项机制的说法是外交部正式使用的概括。对于如何进一步加强中国领事保护制度的建设,大多数意见是要完善立法,推动领事保护法制化建设。同时要拓宽信息渠道,推动领事保护信息化建设;加强多元参与和横向协调,推动领事保护系统化建设。对于如何完善中国的领事保护制度,魏曌认为要从领事保护制度、领事保护实施机制和领事保护工作入手,加强与其他国家的双边合作。完善我国领事保护的各项实施机制、加大对领事保护人力资源投入、加强宣传力度、掌握信息量等等。[4]毛竹青认为要借鉴大多数国家的做法,考虑建立中国特色的名誉领事官员制度,聘请海外侨胞中在政治上有影响、经济上有实力、社会上有地位的知名人士担任名誉领事官员,以更好地保护中国侨民在居住国的正当权益。[5]

安全问题是领事保护的主要内容,也是研究领事保护工作的主要问题。夏莉萍根据外交部网站发出的海外安全提醒信息归纳、本人在非洲的调研以及对多哥、毛里塔尼亚、乍得、加纳、刚果 ( 布)、刚果 ( 金)、喀麦隆、科特迪瓦、马里、尼日尔、中非共和国、贝宁、加纳、几内亚、尼日利亚、塞内加尔、赞比亚和纳米比亚等18个国家128家中资企业的问卷调查,认为中国在非洲大陆的安全风险主要是政治风险、社会治安风险、因中国公民自身违法违规行为所带来的安全风险、流行性疾病蔓延、恐怖袭击、海盗袭击、意外事故、经济诈骗、自然灾害这几类。指出在接受问卷调查的128家在非中资企业中,超过1/3(36.7%,47家)认为政治风险是他们在非洲经营遇到的最大风险。这类风险分为以下几种情况: 一是大选前后局势动荡,即“逢选易乱”。二是武装力量分裂割据加剧了局势的不稳定性。三是边界争端引发危机。在非洲,“有些风险是世界其他地区的中国公民也曾遭遇的,例如公民自身违法违规、意外事故、自然灾害等。但是,有些安全风险在非洲显得比较突出,如政治风险、治安问题、流行性疾病、海盗袭击等,显示出高度地域性特点。”[6]

海外中资企业的员工虽然管理比较严格,但不少中资企业位于高危风险的国家里面,一旦该国发生社会动荡或者种族冲突,中资企业往往受到波及,甚至迫使中国政府做出撤离人员的行动。在海外中资企业中,从事采矿活动的企业面临的风险大一些。每逢当地社会出现动荡局势,这些企业常常成为歹徒袭击和哄抢的对象。在这些企业工作的员工风险系数是非常高的,海外中资企业遇到的问题具有迫切性,但学者对海外中资企业领事保护问题的研究比较薄弱。杨永伟王训练总结中国海外矿业企业面临的人身和财产安全威胁主要有:地区武装冲突或战争、恐怖袭击、社会治安、政策变动和敌对势力。他们借鉴欧美发达国家海外矿业企业运营的经验,提出6点安全保护对策:1.加强和改善企业安全保护系统建设,2.积极与中国驻外使领馆保持联系及寻求领事保护,3.与当地国际非政府组织保持有效沟通,4,积极与海外中国商会保持联系,5.加强与当地企业工会或矿业工会的沟通和协调,6.构建和谐的社区关系。强调中国目前急需建立和完善海外矿业企业人身和财产安全保护体系,重在事前防范,而非事后处理。[7]

留学生是领事保护的主要对象。中国在海外公民遇到安全问题的群体主要是在海外的经商者、中资企业员工、海外留学生、游客四类人。这四类人除了中资企业员工和经商者、旅行社组织的游客的行踪比较容易掌控之外,其他群体难以掌握其具体的动向。鉴于海外留学生的群体比较庞大,海外留学生的安全也是中国海外领事保护工作的主要对象。周保凤认为海外留学生安全保护存在的问题主要是四个方面:留学机构、市场不规范;学校缺乏对留学生进行安全教育;缺乏预警机制;相关部门事故处理能力不足。[8]

在大多数研究中国领事问题的著述中,都认为中国应尽快出台一部领事工作条例。虽然在2009年中国国务院法制办曾经就一部《中华人民共和国领事工作条例》公开征求过意见,但迄今为止尚未正式出台。苏卡妮认为中国需要制订统一的领事保护法,以便指导领事条约的缔结及规范领事保护工作,对领事的权利、义务、法律责任以及启动、实施领事保护的规则作出明确的规定,并制定出相应的领事保护的服务标准,使其规范化、制度化。[9]立法当然重要,但在海外领事保护形势不断变化的情况下,仓促立法也不一定合适。

2.一般意义的领事保护问题研究

万霞从外交保护的角度来看海外领事保护问题,认为中国在外交保护制度方面存在现实的国家利益,庞大的海外公民群体都是中国外交保护的对象。目前,在我国的外交实践中,没有专门的针对外交保护的机制和对策,外交保护仍与领事保护混同在一起执行。外交保护区别于领事保护的一个重要特点就是外交保护援引了对方的国家责任或政府责任。因此,在一些事件中,我国应适时启动政府求偿的要求,这是我国政府依据外交保护制度所获得的一项正当权利。对于我国在外交保护案件中所受到的损失,包括国家损失、公民及法人等的损失,可以仿照有关国家建立国家级的对外索赔机构(例如美国建立的对外索赔委员会),就侵害我国海外公民、法人利益的损害进行国家与国家层面的一揽子索赔。[10]这对我们实施海外领事保护提供一个新的思路,尤其在当前一些海外中资企业不时遇到外国政府单方面改变合同,遭受惨痛损失的情况下,外交保护的作用要大于领事保护的作用。

许育红从一般的领事法律制度的研究引申关于中国领事保护如何付诸实践的问题。她的硕士论文《领事保护法律制度与中国的实践》从领事保护法律制度的起源、形成与发展,分析领事保护内容的由来及其走向,通过对中外领事制度的产生与发展、领事保护法律制度及其意义和作用的系统分析,重点论证外交保护是领事保护的延续和最高阶段,理清长期以来人们对领事保护与外交保护概念上的混淆。但她对就中国领事法律制度存在的主要问题提出的意见和建议比较简略。李娟娟主要从国际法层面对领事保护制度问题进行分析,同时以美国领事保护的制度设计为研究视点,对从国内法的角度对领事保护的实施进行分析,提出对中国领事保护制度体系的建立的若干启示,提出要进行领事保护的立法,加大对领事保护的资金投入,加大人力投入三项主张。[11]

3.外国领事保护的借鉴研究

中国国内对外国领事保护的借鉴研究为数不多,这方面的著作有夏莉萍的《领事保护机制改革研究——主要发达国家的视角》,该书是在作者的博士学位论文的基础上修改完成的。重点分析20世纪90年代以来在经济全球化的背景下,各发达国家都面临着出国人员增加,领事保护任务加重的问题。该书对这些变化产生的原因、变化的积极意义和变化所带来的问题进行了分析和评述,并将中国领事保护机制的发展与主要发达国家进行了比较,认为中国领事保护机制的发展变化显示出与主要发达国家领事保护机制相似的变化趋势。夏莉萍在《美英领事保护预警机制的特点及对我国的启示》(《外交评论》2006年第1期)一文中指出美英非常注重与海外企业的沟通和合作,所发布的材料有免费也有收费,这值得我们参考。颜志雄的硕士学位论文《日本领事保护制度研究》提出要学习日本的经验,完善应急机制,提高透明度,加强信息收集和调研力度,灵活运用企业、团体和个人的力量。魏曌的硕士学位论文《中国公民海外安全的领事保护研究》认为发达国家的领事保护机制有三个方面的内容值得我们借鉴:第一,发达国家有先进的领事保护预警机制。在宣传渠道方面,西方发达国家采取许多渠道向国外公民提供有关领事保护方面的预警信息。他们可通过公众活动、广播、电视、书面材料、电话、网络等获得预警信息,英国采取了公共电视频道反复播放的措施,宣传出国安全和领事保护方面的信息。我国关于领事保护方面的信息往往是由驻外使馆和外交部的网站进行发布,而我国国民习惯选择电视、报纸等传统媒介作为获取有关信息的首要渠道。在宣传内容方面,发达国家的宣传内容基本上都是分门别类,例如英美两国宣传内容侧重于宣传各地卫生、医疗情况,社会保险、当地风俗、宗教信仰等,英国政府还对各地区的知识产权情况做介绍,而我国基本上着重于对各地安全状况的介绍。第二,领事保护参与主体多元化。美国不仅有政府机构也有民间机构如海外美国公民组织,慈善机构的参与。美国政府和日本政府还十分重视与海外本国企业的沟通与合作。美国国务院外交安全局专门设有海外安全顾问委员会(The Overseas Security Advisory Council),该委员会有2700多个下属组织,包括了600个协会,顾问多达100多名,旨在促进全球范围内的美国企业展局、商会、商务部、财政部的安全合作。日本的“海外安全官民合作会议”制度和设立“日本在外企业协会”,加强了政府与企业之间和企业与企业之间在海外的联系,并更广泛地了解海外公民和企业对安全信息的需求。第三,建立区域集体领事保护。欧盟各国共同建立一个监控和信息中心,互相提供信息、资源共享,各国分别派驻医疗队或后勤支援队,在接到合作国请求后该中心统一指挥调度,为合作国海外公民提供最及时、便捷有效的帮助和援助。师会娜的硕士学位论文《菲律宾领事保护研究及其对中国的启示 ——以菲律宾海外劳工领事保护为例》主要从领事保护立法、预防机制、实施机制、保障机制四个方面论述了菲律宾海外劳工领事保护制度的现状。认为在领事保护的预防机制上,菲律宾不仅重视信息的发布,还通过PDOS和PEOS等途径提高预警信息的送达率,提高了海外菲律宾劳工防范和应对危机的能力,起到了减少领事保护案件的作用。在实施上,菲律宾在做好日常领事保护工作的同时,注重对领事保护危机事件的管理和应急,建立了海外防范和应急小组、快速反应部队、机构间危机管理委员会。在保障机制上,菲律宾在全世界设置了多个驻外机构,并十分注重对相关机构工作人员的管理。此外,菲律宾针对领事保护的具体政策、活动,建立相应的基金,以保障该项目的正常运转。我国对海外国民提供的领事保护范围,同菲律宾相比仍比较窄,菲律宾对海外劳工的领事保护范围广泛,包括工作、医疗健康、教育、人身安全等各个方面,而我国对海外公民的领事保护更多的是对国民在海外人身安全的保护,范围需要扩大。在强化预防和应急机制的同时,加紧建立多部门参与、合作的协调机制宣传渠道的多样化,可以通过网络、传真、电话、短信平台、领事信息出版物以及大规模公众参与活动等方式来发布各种旅行建议和海外安全提示,引起人们对安全问题的重视,以达到预防和减少领事保护事件的目的。在宣传内容上需做到分门别类,有针对性,以便于查找。比如以各个国家为标准,或者将个人和企业相关的事宜分开单列。针对留学生群体、企业法人、短期旅游人员、海外务工者编写有针对性的宣传手册,开展公益讲座和免费培训。

2013年1月22日,北京大学国际关系学院与瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所共同举办了“保护海外公民: 中国与欧洲的视角与经验学术研讨会”。与会者就中国领事保护的新趋势与新挑战、领事保护的欧洲经验、领事保护的理论与研究、中欧领事保护合作的前景等问题进行了讨论。[12]关于欧洲领事保护的经验模式,认为值得中国借鉴的内容主要有以下几点:

(1) 精致的撤离机制: 领事保护的英国方式。英国是传统的殖民宗主国,几百年的历史积淀,既有成功的经验,也有失败的教训。在领事保护的具体方略上,英国方式备受推崇。此次研讨会邀请到了英国空军中队队长保罗·巴特勒(Paul Butler),保罗结合他自2006年起就参与的领事保护经验分享了英国领事保护的方式。目前有450万持有英国护照者居住在海外,占总体英国国民数的8%,保罗以利比亚事件中的英国非战争性撤离行动为案例,探讨了英国领事保护的经验。从2月22日到3月12日,英国共从利比亚撤离4592名英国公民,帮助78名其他国籍者撤离到安全地带.英国外交部领事司与女王在驻在国的代表全权负责撤离事宜,保罗认为,英国的撤离方式有以下几大特点:第一,实行四级预警机制.由女王派驻的大使负责发布预警信息,第一级是紧急情况警告及提醒英国公民避免外出; 第二级,非必要待在险情地的英国公民使用商业手段撤离; 第三级: 所有英国公民撤离,如果可以,仍尽量使用商务方式; 第四级: 出动民事或军队力量协助撤离。第二,女王派驻的大使负责详细制定危机管理计划。在危机的初级阶段,英国要求派驻大使根据当地情况专门定制出合适的危机管理计划,及时与当地的社群联系,确定有序撤离的程序及优先顺序,设想不同的可能出现的危机场景,尽量优先使用商业手段,在危机管理计划确定失败后,军队才会介入。第三,层层向上聚集的撤离模式。保罗将英国协助公民撤离的方式通过几层聚集点显示出来,海外英国公民可先汇集到接待站,再集中前往中级聚会地点,他们会接着被派遣到撤离处理中心,随后总体聚集在撤离地点,撤往安全地带。第四,详尽的非战争性撤离理论支持。保罗谈到,2013年,英国外交部即将发布有关非战争性撤离的新指南,它详细规定了非战争性撤离的主体必须是平民,只有当外交部的危机管理计划失败的情况下军队才可以介入。

(2) 挪威的领事保护经验。挪威现有居民约500万,随着人均收入的提高,每年平均每一名挪威公民至少出国一次。2004年,挪威出国人数在596万,2011 年813万,2012年前三个季度为717万,每年仍在不断向上攀升的出国人数,一度让民众对挪威外交部的期待与领事保护的现实作为存在着巨大的鸿沟。研讨会上,挪威驻希腊及塞浦路斯大使拉尔森先生谈到,挪威现代领事保护意识的更新从9·11事件开始,挪威外交部不断从几次大的危机事件中汲取教训,改进保护体制。最新的危机事件(2012年枪击事件,2013年阿尔及利亚挪威人质事件) 显示挪威外交部的领事保护机制是成功的。大体说来,挪威的领事保护机制有如下几个特点:第一,动态地从危机中汲取经验$拉尔森回顾道,在2004年印尼海啸中,挪威公民死亡数达84人。事件发生在圣诞假期( 2004年12月26日) ,许多挪威公民正好在东南亚旅行。这一高昂的伤亡数据显示出当时挪威领事保护体制的缺陷:没有任何危机撤离计划、准备或培训; 危机反馈缓慢且低效; 领事保护的技术制备非常陈旧。挪威从中汲取教训。2005年,国会收到了新的有关领事保护的白皮书报告,外交部将领事保护纳入全年的规划中,并且建立了“每一小时提醒”的危机反应机构及专门的危机反应小组。2010年4月,挪威外交部成立了全天候24小时节假日无休的外事服务反馈中心,发布“领事保护白皮书"这些措施促进了挪威领事保护体制的变革。2006年,黎巴嫩撤侨时,挪威领事馆已表现得胸有成竹。第二,使用新媒体等手段,尽可能多地撤离旅外公民。拉尔森谈到,2006年黎巴嫩撤侨时,挪威使馆预计撤离100名挪威公民,而事实上,随着撤离工作的跟进,最后撤离人数达到1000名。撤离人数的增加,在很大程度上是由于政府利用网络资源及新媒体手段获取了相关信息。比如,政府发现挪威公民喜欢在网上预订酒店,便将他们的信息列入监管范围,同时还通过推特、脸谱等实时媒体及时发布撤离讯息。利用新闻媒介并实时改变撤离人数计划的措施,是挪威领事保护的重要经验。第三,领事保护的国际合作。拉尔森用"像在旅行社工作”的感受来形容欧洲国家、北欧国家之间的国际合作,这种双层的合作机制在挪威的领事保护中发挥了重要的作用。比如,塞浦路斯为挪威撤侨时提供港口及渡船,及时地解决了交通工具的困难。据其介绍,在 20世纪50年代,北欧国家间就签订了危机时的合作条约,在实践中相当奏效。挪威的经验是,广泛的国际合作、与有关国家的合作机制,有助于领事保护的平时准备及危机时的应急运作。

4.中国外交官的研究成果

作为中国负责中国海外领事保护工作的外交部及其下属的领事司、中国海外领事保护中心,在推进中国海外领事保护工作的进程中也发表许多分析、研究报告,中国驻外大使馆网站都有领事专栏,里面有不少关于领保活动的报道。中国外交部开设有“中国领事服务网”,有许多介绍中国领事保护工作的内容。外交部门和外交官的分析研究成果对于研究中国海外领事保护问题具有重要的作用。

不少外交官根据自己的亲身经历写下海外护侨的纪实,为我们研究中国海外领事保护工作提供珍贵的第一手资料。例如《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》一书是“专门介绍我国领事保护工作的第一本书。书中讲述的是一些中国外交领事官员在异国他乡异常艰难的情况下进行领事保护的可歌可泣的动人故事,内容生动而丰富,包括海外许多中国公民遇险的背景情况、主客观原因,援助和营救过程,发生的波折、反复,值得吸取的经验教训,在国外生活和旅行应该遵循的原则以及应该注意的事项等等。”[13]新书《外交官在行动——我亲历的中国公民海外救助》分亚洲篇、非洲篇、美洲篇、欧洲篇讲述在海外发生领保事件的案例,重点案例有湄公河大案善后、搜救印度洋沉船遇险船员、波士顿马拉松爆炸案善后、中非大撤侨亲历、加纳黄金海岸紧急救援、海底大地震救援等,讲述者都是第一线外交官。于澄涛是中国派驻法国大使馆的警务联络官,他写的《中国警官的法兰西岁月》一书详细记录了他在法国巴黎担任警务联络官期间的工作情况和感想,其中有不少涉及当地华社安全问题,这对我们从另一个角度去认识中国海外领事保护工作很有帮助。

二、中国海外领事保护工作之回顾

(一)领事保护释义

根据我国外交部的官方解释,领事保护是指中国公民、法人的合法权益在所在国受到侵害时,中国驻当地使、领馆依法向驻在国有关当局反映有关要求,敦促对方依法公正、妥善处理,从而维护海外中国公民、法人的合法权益。实施领事保护的主体是政府,在国外是驻外使领馆。中国目前有260多个驻外使领馆,他们都是实施领事保护的主体。领事保护的内容是海外中国公民、法人在海外的合法权益。合法权益主要包括:人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权,法定社会福利、人道主义待遇等,以及当事人与我国驻当地使领馆保持正常联系的权利。领事保护的方式主要是依法依规,向驻在国反映有关要求,敦促公平、公正、妥善地处理。依据的法规,主要包括公认的国际法原则、有关国际公约、双边条约或协定以及中国和驻在国的有关法律。[14]

根据《维也纳领事关系公约》第五条规定:领事职务包括“于国际法许可之限度内,在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”、“帮助及协助派遣国国民——个人与法人”等。也就是说,中国公民在其他国家境内的行为主要受国际法及所在国当地法律约束。一旦中国公民(包括触犯当地法律的中国籍公民)在当地所享有的合法权益受到侵害,中国驻外使、领馆有责任在国际法及当地法律允许的范围内实施领事保护。

(二)领事保护与外交保护的异同

关于外交保护的定义一向存在分歧。按2006年联合国国际法委员会二读通过的《外交保护条款草案》,“外交保护是指一国对于另一国国际不法行为给属于本国国民的自然人或法人造成损害,通过外交行动或其他和平手段援引另一国的责任,以期使该国责任得到履行。”[15]中国外交部条约司段洁龙说,“对中国而言,外交保护是国籍国的权利而不是义务。国籍国在行使外交保护时,不能侵害损害发生地国的领土管辖权,更应尊重该国的法律。”[16]具体的说,外交保护是国籍国通过外交途径或国际司法手段向某一侵犯本国公民或法人权益的国家要求国际赔偿的一种方式。外交保护是领事保护的高级阶段或最后形式,其条件有三:第一,受侵害的公民或法人具有本国国籍。第二,所受到的侵害是由国家的不法行为导致的。第三,用尽当地司法救济,意指该公民或法人已经在当地用尽了所有的行政、司法救济手段,仍无法获得公正解决。一般认为,领事保护是保护个人权利,外交保护是保护国家权利,因此,尽管领事保护和外交保护都涉及海外公民个人的权益,但它们在制度设计上仍有着本质的差别。[17]

领事保护与外交保护相同的是:两者保护的对象都是本国公民和法人,实施的法律依据是国际法和相关双边领事条约,前提条件是在受害者权益得不到公正和合理解决的情况下才启动和实施的。不同的是:一是两者适用的前提不一样,外交保护主要针对外国政府对本国公民和法人的不法行为。二是两者行使的名义不一样,外交保护代表国家,领事保护不一定都是以国家的名义。三是两者的自由裁量权不一样。是否行使外交保护国家有自由裁量权,无需被保护人提出申请和同意。领事保护一般是应被保护人或者其关系人提出请求后实施,公民或者法人可以接受领事保护也可以拒绝领事保护。[18]执行领事职务时,领事官员原则上只能在事先确定的所辖领区执行,领区确定后,派遣国须经接受国同意方可变更。

(三)中国海外领事保护工作之回顾           

新中国的海外领事保护工作大致经历了两个时期:第一个时期是50-80年代,在这一时期,与新中国有外交关系的国家主要是社会主义国家和新兴民族独立国家。1949 年 12 月,苏联驻上海总领事馆开馆,这是新中国成立后设立的第一个外国领事机构。1959 年 1月 27 日,中国与东德签署《中德领事条约》,这是新中国对外签订的第一个领事条约。1959 年和 1960 年,中国又分别与苏联和捷克斯洛伐克共和国签署《中华人民共和国和苏维埃社会主义共和国联盟领事条约》和《中华人民共和国和捷克斯洛伐克共和国领事条约》。到 1958 年,中国在外国设立的领馆已有14个。可是,由于后来的诸多曲折,直到改革开放前,外国在华领馆仅有 4 个,而中国在海外的领馆减少为 7 个,同外国签订的领事条约还是50年代的3个,没有任何进展。[19]

这一时期中国的海外领事保护工作主要是因应海外排华活动对华侨提供协助和指导。1954 年中国颁布的第一部《宪法》规定:“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”。 同年,外交部制定《关于领事工作任务的初步规定》,规定中国领事职务有6项,其中包括“对华侨的正当权益采取积极保护措施”。这是新中国第一个关于驻外外交、领事机构领事工作的规章。1955 年外交部成立领事司,同年开始实施《外交部关于护照、签证、认证暂行办法》,发布《外交部、华侨事务委员会、司法部关于归国华侨、侨眷发往国外的文件办理公证认证的指示》,并就公民出入境问题颁布了《内务部、外交部关于办理出、入境问题的统一规定》。[20]当然,这一时期一般的对外交流不多,因公和因私出国人员数量很少,据外交部领事司官员披露,改革开放前30年中国出国人数累计只有28万人,故需要领事保护的事件比较鲜见。[21]由于中国与华侨主要聚居国建立外交关系的国家不多,因此对华侨的领事保护主要集中在印尼、缅甸、印度等国。在50年代,中国驻东南亚的领事比较多地卷入当地华侨社会的事务,一方面执行我国的侨务政策,鼓励华侨融入当地社会,一方面积极维护华侨的正当权益,中国领事与当地华侨比较熟悉,关系融洽。在60年代时,由于印尼、印度、缅甸陆续发生排华活动,当地的中国领事配合中国政府的撤侨活动,为维护华侨的合法权益做了大量的工作。但在70年代越南和柬埔寨发生惨烈的排华活动时,中国政府囿于时代的局限,没有在海外维护华侨的利益方面很好的发挥作用,只能在国内做好接纳难民的工作。

第二时期是改革开放以来的时期。首先,这一时期中国积极开展对外交流合作,推进国际领事合作。1979 年3月,新中国在国外设立的第一个总领馆——悉尼总领馆正式建立。7月3日,中国加入《维也纳领事关系公约》。1980年9月,中美签订领事条约,成为改革开放后中国对外签订的第一个双边领事条约。1983 年,外交部制定《中华人民共和国领事条例(试行)》,1986 年2月1日,实施《中华人民共和国外国人入境出境管理法》,1990年10月30日公布《中华人民共和国领事特权与豁免条例》。[22]至2013年止,中国在海外设立了89个领事机构。[23]2016年2月2日为止,中国与106个国家缔结各类免签协定,与38个国家达成62份简化签证手续协定或安排,持普通护照的中国公民免签或落地签目的地已达53个。[24]

其次,进入新世纪,中国海外领事保护工作明显提速。中国的领事保护工作秉持“预防为主、预防与处置并重”的原则,向着制度化、规范化、科学化和专业化的方向,逐步形成一套具有中国特色的领事工作体系。2000年,外交部首次发布《中国境外领事保护和服务指南》,以“方便中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间,通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益”。

至2004年,中国累计同外国签订与领事事务相关的协议 430 多个,其中双边领事条约或协议42份。2009 年 10 月 31 日,第十一届全国人大第十一次会议通过《中华人民共和国驻外外交人员法》,并于2010 年 1 月 1 日起正式施行。该法要求驻外外交人员应当根据职务和工作分工履行维护中国公民和法人在国外的正当权益的职责。[25]在这一时期里,中国政府做了多起海外护侨工作,如2004 年印度洋海啸救援、2006 年4月所罗门群岛和东帝汶骚乱撤侨、2010 年菲律宾香港人质事件、2011 年初埃及、利比亚人员撤离和日本大地震人员撤离、2012 年 3 月刚果( 布) 军火库爆炸、2013 年埃及热气球爆炸事件、2014年马航事件等重特大领事保护案件。

第三,因应海外领事保护案件日益增多的需求,设立专项经费和建立应急机制。2005 年 12 月,财政部设立“领事保护专项经费”,这是国家首次为保护海外公民设立的专门经费。主要使用范围包括:

1.驻在国发生战乱、骚乱、重大自然灾害、公共卫生危机、空(海)难,境外中国公民和机构陷入困境的。

2.在境外务工的中国公民,因经济或劳务纠纷生活陷入困境需提供协助的。

3.境外中国公民在国外遭遇盗、抢、骗、车祸、遗失证件等意外,需提供小额生活费用的。

4.应要求探视被驻在国政府拘留、逮捕和在驻在国服刑的境外中国公民,需提供必要的医药和生活用品的。

5.境外中国公民因被遣返无力支付回国交通费用需要资助全部或部分交通费用的。

6.境外中国公民因急病、交通意外等原因,无力支付全部或部分医疗费用的。

7.中国公民在境外死亡后,国内亲属无力出国处理善后,请求驻外使领馆提供协助的。

8.使领馆就重大疑难领事保护案件在驻在国咨询律师的费用。

9.使领馆赴驻在国其他城市和领事代管国家(地区)开展领保工作发生的差旅费;参加或举办领保专项培训、片会发生的差旅费、会务费;进行预防性领事保护工作,如高危地区侨民登记、发布安全提醒、开展海外领保宣传活动、印制安全法律常识宣传品发生的相关费用等。

2012 年中国的“领事保护专项经费”共2175 万人民币,供75个驻外使领馆使用。中国驻东南亚某国使馆 2013 年领事保护预算为 10 万人民币,其实也不多。[26]

第四,建立应急和协调机制。外交部制订有《外交部突发事件应急预案》,部值班室24小时值班,遇有涉海外公民安全问题,第一时间记录并上报。2004 年7月,外交部设立涉外安全司,2005 年6月,成立应急领导小组办公室,承担外交部和国家涉外应急工作的双重职能。2009年,外交部成立办公厅值守应急办。各使领馆普遍制订有突发事件应急预案,并成立由馆长挂帅、馆党委委员和各部门负责人组成的应急领导小组。普遍建立了海外中国公民自愿登记制度,搜集、了解和掌握中国公民在国外的情况,以便在紧急情况下与其取得联系。许多海外中资企业,特别是油气、铁路、公路、桥梁等领域的大型中央企业,都已建立起一套完整的应急协调机制和处突方案,并能在关键时候发挥作用。

在协调机制方面,2004年11月,由国务院有关部委和军方等26个成员单位组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”开始运作,其办公室为外交部应急办。2006 年4月25日,国家旅游局、外交部联合发布《中国公民出境旅游突发事件应急预案》,将中国公民出境旅游突发事件分为特别重大(I 级)、重大(II级)、较大(III 级)和一般(IV 级)四级,并制定了相应的分级预案。2012年10月,外交部、农业部、公安部、中央宣传部、中共中央对外宣传办公室、总参谋部联合下发并实施《涉外渔业纠纷处置责任机制方案》,在“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”机制框架内,建立“涉外渔业纠纷案件应急处置联席会议制度”。

第五,外交部设立专门责任机构。外交部领事司是中国领事保护的主要负责部门。建国初期,外交部最初是在办公厅下设签证处,1955 年 2 月撤销签证处,成立领事司。2006 年5月29日,成立领事司领事保护处,主要负责处理有关海外中国公民权益保护的工作。2007年8月23日,领事保护处升级为领事保护中心,以提升协调和行动能力。2011 年11月22日,外交部开通“中国领事服务网”,将领事司(领事保护中心)、驻外使领馆和地方外办发布的有关领事工作信息整合,在网站上通过发布领事提醒,报道最新领保案件,普及国际旅行和自救常识,介绍国别情况特别是安全状况,公布使领馆电话等方式,推动中国出境公民和企业提高海外安全防范意识,增强自我保护能力。2014年9月2日,外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心启动运行。

除了在中央一级之外,地方一级也启动相关机制。早在2007年10月底,广东省外办就在全国首先设立了涉外安全处,负责协调、指导处理广东省在境外公民和机构安全保护的相关事务。地方政府也开始接受中央委派牵头赴国外处理领保事件。例如2012年3月4日,刚果(布)首都布拉柴维尔一弹药库发生爆炸事故,附近的北京建工集团项目工地有6名员工不幸遇难,45人不同程度受伤。3月6日,中国政府紧急派出由北京市政府牵头、外交部等部门参加的联合工作组赴刚果(布) 开展工作。[27]领保工作不仅仅是沿海省市的事情,在内地省份湖南,湖南与世界多个国家和地区建立了经贸往来关系,海外投资、对外工程承包、对外劳务合作快速增长,数十万人在境外经商就业,遍及五大洲70多个国家和地区,但在前几年先后发生了坦桑尼亚公路项目、蒙古外援项目受到当地人冲击,以及老挝劳务纠纷等事件。所以湖南省政府要求全省各级各部门进一步提升对领事保护工作的认识,建立和完善由外事侨务部门牵头、相关部门和企业积极参与配合的工作机制,形成归口统筹、各负其责的工作局面。加强与外交部和我国驻外使领馆的沟通联系,形成实时联动机制,及时采取针对性的领事保护措施。[28]在侨乡温州,到2013年止,温州市下属的文成县玉壶镇、洞头县鹿西乡、鹿城区藤桥镇先后成立了海外领事保护联络处。温州市外办副主任周怀中说,“下一步,重点侨乡的海外领事保护联络处会相继设立。通过以点代面,形成联动的方式,将领事保护工作延伸到基层,做好华侨服务工作,切实维护好广大侨胞的利益。”基层海外领事保护联络处是一个“上传下达”的沟通平台,使领事保护工作与基层对接起来,外事部门可以及时了解基层侨胞的需求,海外侨胞也找到了最“草根”的途径,使其领事保护诉求直接、快速地得到有效倾听和高效处理。[29]

综上所述,目前中国已经初步建立起中央、地方、驻外使领馆、企业、公民个人“五位一体”的领事保护制度框架。

三、中国海外领事保护工作的现状

(一)基本概况

新世纪以来,随着中国对外交往的日益扩大和融入世界的速度加快,越来越多的中国企业走出国门参与境外经济活动、对外工程承包、劳务输出和投资贸易,越来越多的中国公民赴海外旅游、留学、考察、访问,出境人数不断增多,人员构成日益复杂。据外交部领事司介绍,2011年我国内地公民出境超过7000万人次,境外中资企业机构约1.8万家,企业境外总资产已经超过1.5万亿美元,海外承包项目约4000个,年末在外劳务人员约80多万人,海外留学生120多万人。2013年内地居民全年出境人数已达9818.7万人次,已经连续4以年均1000万以上的数量增长,境外企业近2万家,遍布全球180多个国家和地区。2014年,全年内地居民出境人数首次破亿,达到1.17亿人次,同比增长1845.3万人次,创5年来新高。到2015年,内地居民出境人次突破1.2亿人次,保持年均1千多万的增幅。中国在外劳务人员达102.7万,在外留学人员达170.88万,在近200个国家和地区设立企业近3万家,一个颇具规模的“海外中国”正逐渐形成。[30]预计到2020年,我国公民年出境规模将达到1.5亿人次。除临时出境人员外,还有大批长期生活在海外的中国公民,如留学生、中资企业驻外人员、驻外记者、劳务人员等。不断增长的出境人数和庞大的在外人员,对我国海外领事工作提出更大的要求,而新一届中央领导集体也对海外领事保护工作提出了新的要求。习近平主席先是在中央国家安全委员会第一次会议上指出要“以人民安全为宗旨”,接着又在中央外事工作会议上要求“要切实维护我国海外利益,不断提高保障能力和水平,加强保护力度”。李克强总理20145月在安哥拉召开了海外民生工程座谈会时表示中国外交既要“顶天”,服务国家大局,也要“立地”,服务在海外的企业和公民。因此,中国海外领事保护工作的担子可以说是空前的重。               

由于种种原因,中国海外领事保护的形势不容乐观。海外安全风险日益多元化,传统和非传统安全威胁相互交织,海外领事保护案件增多,并呈现出从传统向非传统领域,从偶发、单发向频发、群发发展的态势。目前,中国已成为世界上仅次于美国的第二大海外公民遇险国。2007 年至今,外交部和驻外使领馆会同有关部门,受理和处置了各类领保案件近 16 万起,平均每年4万起,涉及中国公民数百万。根据有关研究,从2000年至2010年,中国海外领事保护的形势可以2005年为界分为两个阶段。在第一阶段,截止 2005 年 6 月,共发生 279 起涉及安全或财产的案件。在此之中,直接威胁生命安全包括治安不佳、交通事故和恐怖袭击属于第一类风险事件。治安不佳以南非最为严重,仅在 2004 年就有18名中国公民在南非遭致不法伤害而死亡;其次,交通事故也比较严重,共发生29起案件;恐怖袭击共发生43起,造成70多人丧生。第二类风险事件主要包括偷渡和非法移民、船只被扣押以及警察执法不当等。由于大量非法中介的不正当操作导致了许多“入境受阻”、“劳务纠纷”、“留学纠纷”等安全事件发生,此类事件仅对公民个人财产造成损失。在第二阶段,所发生的海外安全事件从数量上和事件类型复杂程度上趋于多样化和复杂化。在 2006 年发生的各类安全事件中,针对中国商人、游客和固定店铺的抢劫偷窃、外国司法和安全机关执法不当造成中国公民人身伤害以及歧视导致排华事件时有发生。2007 年发生的海外安全事件既有专门针对海外华人和中资机构的,也有政治性的恶性案、大量意外伤害和刑事案件,特点是在全球多个地点爆发。2008 年是“索马里海盗”、“恐怖袭击”等非传统安全问题进一步凸显的时候。2009 年,排在前三位的是治安问题、交通事故和留学、劳务纠纷问题。2010年主要有吉尔吉斯斯坦南部地区严重骚乱产生的影响。[31]

海外中国公民面临的主要风险来源表现在:非传统安全因素的增加、所在国政府治理能力不足、海外安全防范意识的不足和现实利益与经济冲突四个方面。海外中国公民面临的安全风险的变化主要包括:海外安全风险种类的变化、海外安全风险地区的变化和海外安全风险在不同历史阶段的变化三个方面。[32]中国公民在海外遇到风险并不局限于一些国家和地区,从2001年1月1日到2005年6月30日,中国公民在86个国家发生了279起涉及生命安全或财产安全的事件,里面还包含了哥斯达黎加、瑙鲁、帕劳、塞内加尔4个非建交国。相对来说,亚非是最不安全的,欧美其次,大洋洲最安全。在发生事件最多的十大国家之中,安全系数最低的国家是南非,其次是以色列、美国、韩国、俄罗斯、印度尼西亚、法国、澳大利亚、马来西亚,日本的安全系数最高。南非是针对中国公民的治安犯罪猖獗,以色列遇到的并非是针对中国公民的恐怖袭击,属于连累波及,而美国则是交通事故较多。[33]在俄罗斯等国,中俄贸易中的灰色清关也是发生领事保护事件的主要方面。俄罗斯方面常常发动突然行动,查封中国商场。例如2005年3月12日,俄罗斯税警突击检查莫斯科萨达沃特花鸟市场,以没有通过正规报关手续入境、属走私物品为由,查封了中国鞋的集装箱仓库,并强行运走价值达8 000万元的货物,使在俄经商的中国人造成很大的损失。[34]

对于中国领事保护工作来说,还有一个不利的因素就是情况不明。尽管中国驻外使领馆号召在外中国公民和华侨自愿到当地使领馆登记,以便使领馆掌握他们的信息,一有突发事件使领馆方便通知他们,但到使领馆登记信息的中国公民和华侨还是很少。例如在利比亚撤离中国公民行动之前,只有6000名中国人在使领馆登记,不到实际在利比亚真实人数的20%。在很多中国侨民人数近10万人的国家,如安哥拉和赞比亚等国,当地中国使领馆对他们缺乏全面的信息。另外,有的中国工人是非法劳工或者非法定居国外的。这一问题的负面影响在利比亚危机中有很明显,部分从利比亚被护送回国的中国公民因为没有有效护照,导致有的欧洲国家拒绝他们从该国国境中转。[35]

据外交部领事司统计,2013年全球各地的中国使领馆共处理了4万多宗领事保护案件,平均每一天有110多起。中国驻乌克兰领事徐忠鑫坦言,领事工作任务繁重,半夜接到紧急电话是家常便饭,他们“经常光顾的地方是警察局、飞机场、医院、法院,甚至去过太平间、火葬场,那都是因为有人需要你的帮助。”[36]2014年,中国驻外外交和领事机构全年受理的领事保护和协助案件数量持续大幅攀升,达59526件,其中领事保护案件14340件,领事协助案件45186件。涉及中国公民73107人,其中港澳台同胞1419人,留学生932人。涉及死亡1451人,受伤504人。[37]2015年,妥善处置近8万起领事保护与协助案件,其中包括上百起重大领保案件,撤离战乱和自然灾害地区中国公民6000余人,安全营救遭绑架劫持人员50多名。[38]  

面对这种形势,中国政府坚持以人为本,外交为民,不断改进和完善海外领事保护机制。2004 年以来,中国领事保护工作有了明显的进步。概括起来,当前中国海外领事保护的机制主要是通过五项机制来加强领事保护工作。

1.协调机制。建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度,统一指挥、协调重大领事保护事件的处置工作。例如,2006年2月15日3 名中国工程师在巴基斯坦遇袭身亡,外交部立即启动相关机制,在商务部、民航总局、军方以及有关地方政府的密切配合下,只用了 3 天时间就妥善处理了各项善后工作。  

2.预防机制。侧重三类工作:一是进一步完善海外侨民登记制度,熟悉和掌握在外中国公民的基本情况;二是积极收集各国政治、经济、法律、交通以及社会治安等情况,利用网站和其他媒体渠道充分、及时地发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息,跟踪、分析涉及海外中国公民和法人安全的信息,对不同国家和地区的安全状况进行动态评估,及时向社会发布预警信息;三是利用多种渠道广泛宣传领事保护服务的内容和事项,增强广大公民对国际法和国内法的了解,提高领事服务的成效性。[39]         

3.应急机制。由外交部牵头、国务院各部委联合成立了“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”,专门就境外安全事宜做出部署和安排。国内有关部门及驻外使领馆建立、完善了相应机制,组成应急小组,制订工作计划;确定联络方案,保障信息畅通;开设热线电话,收集各方资讯;应急机制的目标是反应及时、联络畅通、处理果断,最大限度地保障海外公民和法人权益。

4.服务机制。外交部领事司向社会颁布《中国境外领事保护和服务指南》,宣传基本知识。加强对公民出国前的安全意识教育和遵守所在国的法律法规意识,通过外交部网站,宣传手册,海外中国公民文明礼仪的宣传活动,外交部公众开放日等活动,普及中国公民海外安全意识。部分驻外使领馆还实行了侨民登记制度,与其建立直接联络。

5.磋商机制。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式,赴事发地点,敦促有关国家采取措施,切实维护海外中国公民合法权益。如2005年伊拉克武装分子绑架中国人质事件发生后,外交部及时派出政府工作组前往伊拉克。通过国内外密切配合,多渠道开展营救,迫使劫持者很快作出了放人的决定。[40]  

2007年外交部领事保护中心的成立,不仅是名字的变化和规模的扩大,更是工作的机制化和常设化。它与各使领馆、外交部各部门进行更好的协调与沟通,通过高效率的工作,使更多海外华侨华人和要去海外的中国人,都能享受到领事保护。2011年,外交部重点推进建制度、抓国外、促地方、进企业、入校园、建网站、搭平台、发指南、重媒体等九大举措。[41]2014年9月,外交部成立全球领事保护与服务应急呼叫中心,用外交部长王毅的话说,呼叫中心是外交部近年来重点推动的一项海外民生项目,其目的就是要在海外中国公民和祖国之间开辟一条领事保护的绿色通道,使他们在国外遇到困难时能在第一时间与祖国取得联系,并且获得及时和专业的指导帮助,真正做到不管我们的同胞走到哪里,祖国的领事保护与服务就能延伸到哪里。[42]  

外交部领事司践行“以人为本、外交为民”理念,打造了安全提醒短信、中国领事服务网、“领事直通车”微信、12308热线等四大公众服务平台,不断提高领事工作服务水平,使中国公民和企业及时获得更便捷的领事保护与服务信息。       

1.安全提醒短信。自2011年9月25日起,中国外交部领事保护中心与中国联通、移动、电信合作新建海外安全风险预警平台,通过手机短信向赴181个国家和地区的中国公民发送海外安全风险国别提醒。自2013年起,海外安全风险提醒短信从70字符扩容到140字符,并增加文明旅游提示,内容更为丰富,对提高中国公民海外安全风险预防的意识和能力发挥了积极作用。短信附有外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心电话、驻当地国家使馆电话和领馆电话,方便中国公民在有需要的时候联络。         

2.中国领事服务网。中国领事服务网(网址http://cs.mfa.gov.cn)于2011年11月22日正式开通,对国内外领事信息和资源进行优化整合,快速、便捷地将有关海外安全与领事服务信息集中传递给遍布世界各地的中国公民和机构。2013年12月,新版领事服务网正式上线,新增“出国及海外中国公民自愿登记”、“海外申请护照在线预约”等便民服务系统。中国领事服务网立足于为中国公民提供更人性化、更便捷的领事服务,成为向中国公民提供领事保护与服务信息的“一站式”平台。  

3.“领事直通车”微信。中国外交部领事司官方微信“领事直通车”自2014年1月开通以来,发布与转载和中外人员交往相关的签证、护照、公证认证以及领事保护等信息,并与中国领事服务网同步更新,为中国公民提供方便、快捷的领事服务信息“送上门”服务。“领事直通车”微信的推出,是顺应当前移动互联网发展新趋势的创新之举,有助于打造中国领事保护与服务的升级版,用户反响积极,关注度不断提升。  

4.外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心。2014年9月,中国外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心正式启用,全年无休为海外中国公民提供24小时热线救助与咨询。呼叫中心的设立,在海外中国同胞与祖国之间开辟了一条领事保护与服务的绿色通道,使同胞在海外遇到困难时,能在第一时间与祖国取得联系,获得及时、专业的指导和帮助。呼叫中心热线主要用于在海外遭遇突发状况紧急求助,重点在于“领事保护”,核心在于“应急”,同时兼顾常见领保和领事证件咨询服务。[43]   

除此之外,鉴于一些国家华侨华人社会存在高犯罪率的情况,我国公安部向一些驻外使馆派出警务联络处。例如,法国巴黎有一段时间华社中的犯罪活动比较猖獗,因此在2004年我国公安部向驻法国使馆派出警务联络官。中国驻法警务联络处设立后开展许多重要的工作,其中一件案件就是涉及浙江籍华人的勒索案。据了解,该勒索案的罪犯是在1989年非法入境的,随后几年专门针对华人群体从事敲诈、强奸等犯罪活动,形成一个以温州人为主体的犯罪团伙。他们虽然没有合法居留权,但了解同乡的情况,不断对在巴黎的温州人敲诈勒索。根据法国的法律,即使他们被抓也只是关了两个月便放了出来,所以他们有恃无恐,搞得巴黎华社人心惶惶。驻法使馆警务联络处成立后,便接到浙江骆先生的救助要求,警务联络处立刻和法国有关联系,法国警方很快将该罪犯抓获。[44]派出警务联络官有利于中国与外国警方的对接,对于震慑华社不法分子的犯罪行为起到很好的作用。除了法国之外,在非洲、拉丁美洲等中国新移民或者劳务输出较多的地区,中国籍的不法之徒曾经活动猖獗,对当地华社产生很大的困扰。2009年以来,在安哥拉的中国籍不法人员频繁针对在安哥拉的中国公民实施抢劫、绑架、敲诈勒索、拐骗妇女强迫卖淫等犯罪活动。2012年5月,公安部派出先遣组赴安哥拉开展调查,并部署国内涉案地公安机关同步开展相关案件调查工作。7月至8月,公安部派出专案工作组赴安哥拉开展打击侵害中国公民权益犯罪专项行动。这是中国警方在非洲首次大规模打击侵害中国公民权益犯罪的行动,开启了中非警务合作的新篇章。[45]中国是从1998年首先向中国驻美国大使馆派出警务联络官的,到2014年,中国公安部向27个国家的30个领事馆派出49名警务联络官,他们被华侨华人称为“境外110”,在保护中国公民在海外的安全利益起到重要的作用。[46]

总的来说,中国海外领事保护工作不断制度化和规范化,领事保护手段和渠道更加多元化,一套具有中国特色的领事保护制度和体系逐渐成型。    

(二)主要工作

对于当前我国海外领事保护工作的状况,我们可以从外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心的业务中管窥一二。外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心是于2014年9月2日正式启用,它是一条全天候、零时差、无障碍的领事保护与服务绿色通道,使同胞在海外遇到困难时,能在第一时间与祖国取得联系,获得及时、专业的指导和帮助。至2016年2月,呼叫中心系统已经覆盖全球270个驻外机构。[47]12308热线优先用于在海外遭遇突发状况紧急求助,重点在于“领事保护”,核心在于“应急”,同时兼顾常见领保和领事证件咨询服务。根据外交部的披露,截至2014年底,呼叫中心总来电量25713通,人工接听7938通,向全球121个中国驻外使领馆发送工单总计2439份, 具体的情况如下:[48]  

     

               表1   接收工单最多的使领馆

1.

  美国

2.

  韩国

3.

  泰国

4.

  马来西亚

5.

  俄罗斯

表2   热门问题

1.

  人身意外事件

2.

  证件遗失

3.

  经济及劳资纠纷

4.

  出入境受阻

5.

  财物丢失

除了这些日常琐碎的事务之外,中国在近十几年来还开展多次的撤侨或撤离中国海外公民行动。这些撤离行动影响较大,也体现了中国政府在保护自己的侨民和海外公民利益的坚定决心。

            表3   2000年至2014年中国主要撤侨事件

年份

国家

主要内容

2000

所罗门群岛

2000年6月,所罗门群岛发生军事政变,社会发生动乱。15日,请求撤离的116名中国侨民由澳大利亚舰艇协助转运至“阳江河”号并抵达巴布亚新几内亚首都莫尔斯比港,17日乘中国政府专机安全回国。

2003

利比里亚

2003年6月,利比里亚反政府武装与政府军在距利首都蒙罗维亚附近展开激战,局势急剧恶化。中国在利比里亚约有50 名侨民,其中部分侨民希望政府协助尽快撤离。当时中国与利比里亚无外交关系,在当地也无中方机构和人员,当地通讯和电力设施遭到严重破坏,与侨胞联络十分困难。中国外交部迅速启动应急机制,中国驻尼日利亚、科特迪瓦、塞拉利昂和几内亚使馆密切合作展开撤侨行动。经多方努力,36名侨胞最终平安撤离至周边国家。

2006

所罗门群岛

2006年4月下旬,所罗门群岛发生骚乱,致使旅居该国的数百名侨胞流离失所,中国外交部紧急约见所罗门群岛周边国家巴布亚新几内亚、澳大利亚、新西兰驻华使馆负责人,请三国政府协助采取措施保护中国侨民安全。中国驻巴布亚新几内亚使馆第一时间派领事官员赴所罗门与所罗门主管当局和侨胞直接取得联系。4月20 日至21日,在中国驻上述国家使领馆协助下,20多名侨胞搭乘澳大利亚、新西兰军用或商业飞机撤离所罗门群岛。4月21日,所罗门局势恶化,仍在所罗门的300多名侨胞要求回国。中国驻巴布亚新几内亚使馆租用所商业飞机,将300名侨胞先撤至巴布亚新几内亚妥善安置,颁发旅行证件后安排转乘中国政府包机安全回国。

2006

东帝汶

2006年4月,东帝汶发生严重骚乱,当地大量人员死伤,多家华侨店铺和房屋被焚烧。自5月22日起,局势急剧恶化,死伤人员和难民数量明显增加。200多名侨胞涌入中国驻东帝汶使馆避难并提出回国要求。5月27日,中国外交部紧急召开部际协调会议,研究部署撤侨工作。28日,中国外交部派出两批工作组分别赴东帝汶和厦门,协助中国驻东帝汶使馆和福建省政府进行撤侨以及做好回国侨胞的临时安置工作。29日,243名旅居东帝汶的侨胞乘中国政府包机安全回国。

2006

黎巴嫩

2006年7月,黎巴嫩和以色列两国武装冲突持续升级,当地中国侨民的生命财产安全遭到严重威胁。中国驻黎巴嫩使馆及时启动应急机制,工作人员身穿防弹衣外出紧急联系在黎巴嫩的中资公司和中国公民,通报安全形势,同时储存应急物资,应对紧急事态。14日,冲突进一步升级,中国政府果断决定撤离中国侨民。在国内统一部署下,中国驻黎巴嫩、叙利亚、塞浦路斯等使馆密切配合,积极做驻在国政府工作,分期分批从陆路、海路安全撤离170名在黎中国公民,其中包括37名香港同胞。

2006

汤加

2006年11月,汤加首都努库阿洛法发生大规模骚乱,市中心商业区和政府办公楼等遭焚烧劫掠,300多名侨胞涌入中国驻汤加使馆避难。之后,汤加总体安全局势虽有好转,但许多侨胞的店铺和住所被烧毁,损失惨重,很难继续在当地立足谋生,近200名侨胞要求回国。骚乱发生后,中国国家领导人作出批示,外交部立即启动应急机制,派工作组赶赴汤加,配合使馆开展撤侨工作。中国驻汤加使馆全体同志昼夜工作,尽最大努力安置避难侨胞,提供食宿,安抚情绪。 23日,193名老弱妇孺侨胞搭乘中国政府包机回国。

2008

乍得

2008年1月,乍得发生战乱,反政府武装与政府军在首都恩贾梅纳及邻近地区发生激战,中国在当地侨胞和中资机构人员生命财产安全面临严重威胁。外交部迅速启动应急机制,中国驻乍得、喀麦隆和加蓬使馆密切配合组织撤侨。在战乱中,中国驻乍得使馆留守人员冒着生命危险,积极保护仍留在当地的中国侨民的人身安全,协助200多名中资机构人员和侨胞安全撤离至喀麦隆和加蓬。

2008

泰国

2008年11月,泰国曼谷国际机场因反政府示威活动被迫关闭,造成包括中国公民在内的大量游客滞留。中国国家领导人作出指示,外交部、国家旅游局、国家民用航空局及中国驻泰国使馆立即启动应急机制,协调中国国际航空公司、南方航空公司、东方航空公司和上海航空公司连续派出12架次商业航班飞机赴曼谷,安全接回3346名滞泰中国公民,其中包括18名香港、澳门和台湾同胞。

2009

加蓬

2009年9月,加蓬总统选举结果公布后,第二大城市让蒂尔港发生严重暴力骚乱,首都利伯维尔亦出现抢砸商店、焚烧汽车等暴力行为,中国侨民的店铺被砸抢情况较严重。让蒂尔港有28名中国侨民和14名中国石油化工集团公司工作组人员。中国外交部即指示驻加蓬使馆向加蓬外交部紧急交涉,要求加方采取措施确保中方人员生命财产安全。经中国驻加蓬使馆的大力协助,22名侨胞乘坐加方军机撤至首都安全地区,中石化工作组人员也由海路撤至安全地区。

2010

海地

2010年1月,海地发生里氏7.3级强烈地震,造成严重的人员伤亡和财产损失。中国国家领导人十分关心在海地的包括中国维和人员在内的中方人员、港澳台同胞和侨胞的安全,批示要求全力救助当地中国公民,确保他们的安全。中国外交部在第一时间启动应急机制,通过各种渠道反复核实了解包括港澳台同胞在内的中国公民的安全情况。外交部派出工作组随国际救援队参与营救。中国主管部门与中国驻海地、多米尼加贸易发展办事处密切配合,组织60名中国公民安全离开海地,并妥善安置其余自愿留在当地的中国公民。

2010

吉尔吉斯斯坦

2010年4月,吉尔吉斯斯坦政局突变,政府更迭,社会持续动荡。6月,吉南部奥什地区局势急剧恶化,发生大规模骚乱,当地1500多名中国公民人身和财产安全受到严重威胁。中国国家领导人作出指示,中国外交部立即启动应急机制,迅速做出行动部署,派出工作组会同公安部、新疆外事侨务办公室和驻吉使馆分别赶赴奥什地区和乌鲁木齐组织实施撤侨。经中央部门、中国驻外使领馆、地方政府以及有关企业5个昼夜的通力合作和连续作战,中国政府共派出9架包机安全接回1299名中国公民,其中包括210名维吾尔族同胞。

2011

埃及

2011年1月,埃及爆发大面积民众反政府抗议活动,局势紧张。包括华人在内的大量海外游客滞留当地机场,中国政府迅速在1月31日上午派遣包机前往开罗,开始成批撤回中国同胞。在45小时内共派出8架飞机,接回近2000名受困中国公民,其中港澳台同胞360名。

2011

利比亚

2011年2月,利比亚发生严重骚乱并迅速蔓延升级,当地3万多名中国公民的生命财产安全受到严重威胁。中国国家领导人作出指示,要求立即成立应急指挥部,协调组织党政军各单位和相关企业,做好应对利比亚安全局势有关工作。国务院成立应急指挥部,迅速做出行动部署。中央有关部门、中国驻外使领馆、地方政府以及有关企业通力合作和连续奋战,中国政府共调派182架次中国民航包机、24架次军机、5艘货轮、1艘护卫舰,并租用70架次外航包机、22 艘次外籍邮轮、1000班次客车,从海陆空三路实施全方位、大规模撤离行动,在12天内安全撤回35860名中国公民。同时,本着人道主义原则,协助撤出来自希腊、意大利、孟加拉国、尼泊尔等12个国家约2100名人员。

2011

日本

2011年3月,日本东北地区发生里氏9.0级地震并引发海啸和核泄漏,造成重大人员伤亡和财产损失,灾区中国公民安全受到严重威胁。中国国家领导人作出指示,外交部立即启动应急机制,协调有关部门连续奋战。中国驻日本使领馆组织派遣多个工作组深入重灾区,帮助受困公民约7600人有序安全撤离至东京、新澙等安全地点,并协助9500名在日本中国公民回国。

2012

中非

2012年12月中旬,中非北部武装“塞雷卡”连续攻占多座城市,导致该国安全局势剧烈动荡,危及在中非310余名中国公民的生命和财产安全。外交部在第一时间指导中国驻中非使馆密切跟踪、分析和研判形势发展,制定周密撤离方案并迅速稳妥实施,在中国驻喀麦隆等周边国家使馆协助下最终安全撤出308名中国公民。2013年3月下旬,“塞雷卡”向中非首都发起进攻,突破中部非洲国家经济共同体多国部队驻守的防线,中非安全局势再度危急,外交部和中国驻中非使馆紧急开展工作,协助67名中国公民安全撤离,并与自愿留下人员保持密切联系。

2014

越南

2014年5月9日,越南多地发生针对外国企业的打砸抢烧暴力事件,造成5名中国公民死亡,多人受伤。事件发生后,党和国家领导人作出重要指示。外交部第一时间启动应急机制,全力开展对越交涉,紧急派出跨部门工作组赴越开展工作,协调交通运输部等部门派出3架包机、4艘客轮,安全撤回3860   名在越受冲击中国公民。

2014

利比亚

2014年5月中旬起,利比亚武装冲突不断升级,范围持续扩大,安全形势迅速恶化。为保障在利中国公民安全,外交部和中国驻利比亚使馆迅速启动应急机制,准确研判形势,及时发布安全提示,积极提供撤离方案,协助1700余名中国公民安全、有序撤离回国。

2014

伊拉克

2014年6月,伊拉克政府军与反政府武装在多地交火,伊安全形势恶化,1200多名中资企业员工滞留在施工项目营地。中国驻伊使馆与伊拉克政府和军方有关部门密集沟通,要求伊方为中方人员转移创造条件并提供可靠保护,确保中方人员的转移工作迅速、安全、有序进行。最终,在伊军方护卫下,1258名中国员工于25日至27日分三批安全转移至巴格达。

2015

也门

2015年3月,也门安全形势严重恶化。3月29日至4月6日,在党中央和国务院的高度重视和领导下,外交部、国防部及我驻也门、亚丁、吉布提、沙特等使领馆密切配合,共安排5艘次军舰,将自愿撤离的613名中国公民分四批安全撤离。在撤离行动中,中国政府还本着人道主义精神,应巴基斯坦等15国政府请求,协助撤离279名外侨。这是我国首次专门协助有关国家撤离外侨,体现了我国的大国责任和担当。

资料来源:“祖国接你回家”(一)(二)(三)(四)(五)(六),2015年4月10日至2015年4月17日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/zgjnhj/

(三)主要特点

关于当前中国海外领事保护工作的特点,外交部领事司前司长黄屏概括为“五个关联”:

1)与国家发展的关联更加紧密。如今,世界各国相互联系、相互依存空前紧密,中国融入世界更深更广。“中国梦”的实现离不开与外部世界的广泛交流与密切合作,而人员跨国流动又是这种交流与合作的基础和前提。领事工作在深化对外交流与合作、服务国家“走出去”战略等方面发挥着不可替代的重要作用。

(2)与国家安全和社会稳定的关联更加紧密。中国公民领事保护案件处理、签证和护照的颁发与管理、接受外国在华设立领事机构、协调处理在华外国人有关刑事和民事案件等工作都涉及维护国家安全和社会稳定,处理不当,损害的不仅是当事人的合法权益,甚至可能给国家整体利益带来伤害。

(3)与外交大局的关联更加紧密。中国与外国如此庞大且不断增长的人员往来规模在中国外交史上前所未见。如何妥善处理人的因素成为中国外交必须面对和处理好的新课题。今天的领事工作涉及政治、经济、文化等各种因素,复杂性、敏感性十分突出,某些领事层面的问题实质是国家间利益格局深刻调整的反映。领事工作已大大超出传统的证件、护侨等业务范畴,成为中国外交中最具活力、增长最快的领域之一。

4)与信息技术的关联更加紧密。护照电子化、签证生物化、信息传输网络化成为国际潮流,给传统领事工作模式带来革命性变化。中国领事证件技术含量不断提高,信息化管理手段加快完善。这些变革最重要的目标之一就是让老百姓得到更加方便快捷的领事服务,同时还可大大提高工作效率。

5)与老百姓切身利益关联更加紧密。改革开放前的30年,中国出国人数加起来仅28万,外国人来华更是少之又少,那时的领事工作和老百姓的生活关系不大。再看现在,2012年中国内地居民出境达8318万人次。出国的人多了,对中国驻外使领馆提供领事保护与服务的刚性需求也会随之快速增长。小到为遗失旅行证件的海外中国公民补办证件,大到帮助成千上万海外中国公民撤离危险地区,领事工作与老百姓的切身利益关系日益密切,所以说领事保护与服务工作是重要的“民生工程”,做好了得民心,做不好失民意。[49]

外交部领事司郭少春说,海外领事保护的形势是各类安全风险联动效应突出。

(1)地区政局动荡、恐怖主义势力趁机做大,我国海外公民容易沦为某些当地政治势力相互斗争的筹码而遭遇风险;

(2)劳务纠纷导致恶性暴力冲突,境外企业和外派员工、外派员工与当地雇员之间纠纷频发;(3)海盗猖獗,对我国海上战略通道安全构成持续威胁;

(4)公民在海外遭遇自然灾害、意外事故或治安事件。

海外涉及我国重大安全的突发事件呈现出全球多点强势爆发态势,且政治敏感性显著增强。由于自身观念、意识和素质等原因,海外中国企业和公民的生存环境更加复杂,面临的安全形势日趋严峻。[50]  

根据中国有关部门的总结,中国公民在境外面临的安全风险,综合起来主要包括以下几个方面:1.地区冲突与恐怖活动构成的威胁。如在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚等国,各种形式的冲突导致在这些地区工作或生活的中国人或遭袭击或被绑架;

2.由于经济利益、种族歧视、排华性质等而产生的伤害案件。如西班牙火烧温州鞋城、美国纽约白人辱骂殴打华裔青年、俄罗斯光头党袭击中国人等事件;

3.针对中国人的非法行政案件。如一些国家的某些执法机构,在针对中国人的执法中偏离公正,出现恶性伤害和侮辱事件;

4.非法移民、留学生受伤害事件;

5.意外伤害事件。如印度洋海啸、新加坡油轮大火等。[51]

也有将海外风险分为3大类14种:第一类是风险程度最高的,直接威胁生命安全,包括治安不佳、交通事故和恐怖袭击。第二类风险程度稍次,对生命安全有威胁,主要是导致巨大经济损失。包括偷渡和非法移民、警察执法不当、船只被扣押,武装力量袭击。第三类风险程度最次,只是造成经济损失,并未威胁生命安全。包括入境受阻、劳务纠纷和留学纠纷。14种是入境受阻、劳务纠纷、贸易纠纷、渔船纠纷、留学纠纷、偷渡与非法移民、恐怖袭击、治安不佳、警察执法不当、自然灾害、火灾、交通事故、违反当地法律、其他突发事件等。[52]

如果换个角度从中国国内看海外的领保问题,各个省市由于其情况不同,它们在海外遇到的领保问题也是不同的。例如内地省份四川省是中国海外劳务输出大省,因此海外劳务纠纷成为四川省领事保护案件的主体。海外劳务纠纷的最突出的特点是没有正规派遣单位、不走合法渠道。由于地缘相近、境外劳务市场存在客观需求、相关制度存有漏洞等原因,四川省劳务纠纷的案发地主要集中于俄罗斯、蒙古及中亚、东南亚等国。同时,随着“走出去”人员不断增多,各类刑事案件、民事纠纷有增无减,案发地主要为非洲、东南亚等四川省劳务输出较多的国家。仅2011年,四川省外办协助我驻外使领馆和相关部门共处理海外安全保护相关的案(事)件48 (件)次,发生地涉及美国、新西兰、利比亚、安哥拉、坦桑尼亚、赞比亚、南非、俄罗斯、塔吉克斯坦、蒙古、日本、印度、沙特、新加坡、泰国、越南等19个国家。[53]

传统安全就是一些国家政局动荡,这些可能导致武装冲突甚至是战争经常发生,对海外公民或者企业发展带来一些威胁。最近这几年非传统安全因素发展的更加迅猛,比如当前经济危机后续影响显现的问题。非传统安全的因素还有海盗、恐怖袭击越来越多,这几年处理过不少中国公民在海外被绑架的案件,中国船员被海盗袭击的事件。另外,还有疾病造成的问题,比如说甲流、H1N1流感,自然灾害,如海地的地震、智利的地震,日本的地震引发的海啸再加上核辐射,等等。所以,现在中国在海外公民和企业碰到的危险和麻烦是多元化的。

从整个海外情况来看,以2014年的形势为例,2014年中国境外领事保护与协助案件呈现以下主要特点:[54]

一是领事保护与协助案件“量率齐升”,海外安全风险形势不容乐观。2014年领保与协助案件总量较2013年的41703件相比呈现大幅上升态势,同比增长42.7%。从发案率来看,2014年出境的内地居民每万人次发案率达到5.1件,较2013年的4.25件和2012年的4.43件均有大幅上升。这表明当前中国公民“走出去”面临的海外安全风险形势仍然复杂、严峻。

   表4   近三年领事保护与协助案件情况(单位:件)

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二是从地域分布看,亚洲地区仍是领保案件主要发生地。2014年领保与协助案件数量的地域排名依次为:亚洲28755件,占总量48%;欧洲13598件,占总量23%;美洲7369件,占总量12%;非洲6343件,占总量11%;大洋洲3461件,占总量6%。亚洲地区成为领保案件主要发生地与该地区历来是中国内地居民出境热门目的地的情况密切相关。根据国家旅游局发布的数据,2014年头11个月,内地居民出境赴亚洲地区的人数占出境人数总量的89.5%。同时,部分亚洲国家治安不靖、政局不稳、涉水等高危旅游项目较多也增加了中国公民发生安全意外的风险。

图1   2014年全球领事保护与协助案件地域分布(单位:件)

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此外,中国外交部根据海外各地的风险通过网络和其他媒体广泛发布“特别提醒信息”,提醒到海外的中国公民注意所存在的风险。“出国特别提醒”面向出国的中国公民和海外侨民,对国外可能发生的社会动乱、恐怖袭击、刑事案件、交通事故、劳务纠纷、经济利益冲突等各类风险进行事先预警和事后提醒。根据对中国外交部2008年至2010年发布的483条“特别提醒信息”的分析研究,在全球七个区域中,面向撒哈拉以南非洲的风险提醒最多,有123条,占27.2%;其他区域依次为亚太地区( 指西太平洋地区和大洋洲)99条,占21.9%;西欧北美地区( 包括北欧、不含墨西哥) 37条;东欧中亚地区( 含东南欧) 69条;拉美及加勒比地区(含墨西哥)37条;中东北非地区28条;南亚地区25条。[55]在这个分析中,风险最大的地区是非洲地区。虽然信息发布的数量与真正发生领保案件的数量不是等同的,但它体现了某个地区/国家的危险性程度,发布的信息越多表明那个地方更有风险。有的国家大的环境没有什么危险性,但在具体的个人行动中可能会发生更多的事件,如有的游客出入境遇到麻烦、不小心丢东西、自己受了伤等等,有的地方领保事件少,但一出来就是恶性的抢夺和杀人案件,因此便出现领保事件多少与信息发布数量多少不对称的现象,出现危害程度高低与领保事件数量多少不对称的现象。

图2    2008—2010年“出国特别提醒”信息的地区分布

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三是从案件类型看,社会治安、出入境受阻、经济和劳务纠纷案件分列前三位。上述三类案件总和为7851件,约占全部领保案件的55%,同比增长12.1个百分点。全年社会治安类案件共计3109件,主要为偷盗抢劫、人身伤害、绑架勒索等。出入境受阻案件2916件,主要涉及中国公民在境外因签证、护照等问题被当地移民部门查扣、盘问、拒绝或延迟入境等案件。经济和劳务纠纷类案件全年达1826件,较2013年的983件增长近1倍,主要涉及因商业纠纷、拖欠工资等引发冲突的情况。

       表5   2014年领事保护案件分类统计(单位:件)

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虽然每一年中国海外领保事件的数量和各种类型案件的数量有点差别,但总的来说目前中国海外领事保护工作所遇到的问题基本与2014年的归纳分析差不多。需要指出的是,尽管亚洲在中国海外领保工作中显得数量最多,但正如报告所指出的那样是与该地区历来是中国内地居民出境热门目的地的情况密切相关。其实,在非洲和拉丁美洲、欧洲,中国公民遇到的危及性命财产的危险更大一些,生活环境更恶化一些。

从新中国成立以来的历史来看,中国海外领事保护的对象以20世纪80年代为界分为两个时期:在20世纪80年代以前涉及的海外领事保护对象基本上华侨与华人,从80年代以后则基本上是新移民或新出去的中国公民,包括劳务人员、商人、留学生、游客等,老华侨基本上不寻求中国的领事保护或协助。这是当前中国海外领事保护的重要特点。

四、中国海外领事保护工作面临的主要问题

(一)领事保护投入不足,工作量庞大               

据外交部官员披露,目前中国外交部共有干部员工4000 多名,其中专职的领事工作人员,包括领事司的 150 多名干部,驻外使领馆负责领事侨务工作的 600 多人,加起来有 750 人左右。每名驻外领事官员服务大约19万海外公民,这个数字是美国的近30 倍,[56]是俄罗斯的13倍、日本的15倍。美国领事官一个人面对的美国公民是 5000人,日本是1万人,俄罗斯是1.3 万人,英国是2.9万人。[57]事实上,这750 人中专司领保工作的人员还不多,因为领事官员更多地还要承担签证、公证、认证等多项领事工作。面向全世界的外交部领事保护中心只有13个人。在海外,领事官员人手也是缺乏的。以中国驻东南亚某国使馆为例,全馆有编制 40人,其中领事部7人,仅有2人专门负责领事保护工作。而每年赴该国的中国游客超过 120 余万人次,留学生人数近1万,加上长期或短期务工人员,数量更多,差不多专职领保干部每人每年要直接面对至少 60 万人次中国公民,其工作强度和实效可想而知。[58]中国驻英国曼彻斯特总领事馆只有一个专职做领事保护的官员,其他都是做签证等事务的。在英国,2013年共处理各类领事保护与协助案件近1600起,涉及我公民近3200人(含港澳台居民33人)。[59]澳大利亚悉尼近些年成为中国公民留学、旅游、定居的主要目的地。根据中国驻悉尼总领馆的说法,仅2013年从新南威尔士州入境的中国游客达39万多人。在新州境内有100多家中资机构,近6万名中国留学生和近60万华侨华人在那投资、留学、工作和居住。驻悉尼总领馆在2013年一年中共处理各类重大领事保护案件116起,提供领事协助案件约1000多起,工作量非常之大。[60]所以,中国驻外领保人员面对日益庞大的保护对象相当无力。  

(二)经费保障缺口大   

“护侨不护短”是开展海外护侨工作的一个重要原则。除了大规模以及紧急撤侨活动由国家负责外,一般性的领事保护和救济,尤其是因为公民自身行为不当、法律意识缺失或不顾政府规劝造成损失和侵害的,用于公民食宿、医疗、交通等的基本支出原则上应由个人承担。可是,在日常工作中,往往是领保官员为了营救受困公民频繁地奔走,为身无分文的公民回国购买机票,为公民在医院紧急治疗垫付费用,等等。由于每个领馆的经费都是有限的,应付各种救助,常常是顾此失彼。对于一些需要中国公民自己支付的费用,往往在垫支后便渺无音信,这就使得原来经费不足的领馆雪上加霜,驻外使领馆难以承受不断扩大的财政窟窿,从而影响到使领馆开展领事保护的能力。   

(三)领保成本转移可行性小  

迄今为止,中国政府未在任何一次撤侨行动中向中国公民收取过任何费用。而在一些国家,在支付领事保护费用后,要向当事人索回费用。挪威驻希腊及塞浦路斯大使舒尔·拉尔森(Sjur Larsen)说,挪威外交部尽可能不断向外传达的一个讯息是,每一个游客必须确保拥有一份全程有效的旅游保险。现在,有太多人没有旅游保险或者只有部分保险,这很危险。在很多国家,即便是很简单的医疗处理其费用也可能会很高。如果动用救援飞机的话,那涉事个人或家庭甚至可能需要支付几十万欧元。挪威政府不会为其公民发生在国外遇险承担费用,各种风险是由个人承担的。因此,购买具有多重保障的旅游保险非常重要。当一位挪威公民出境,他就是那个国家的游客,需要像当地国公民行事。包括游客,所有人都必须遵守当地法律。有些人认为,如果他们没钱了,挪威政府会资助他们回国,这是错误的。挪威使馆会在事务性工作上提供协助,但出钱的是其家人或朋友。这条原则几乎没有例外情况发生。除非患者陷入昏迷,只有采取紧急医疗措施救治才能活下来,这时挪威政府会提供担保,防止因为等待医疗费而拖延救治。但是,是否提供担保要由奥斯陆很高级别的官员来决定,挪威外交部只会帮助那些自助的人。[61]2007年7月,韩国政府以2000万美元从塔利班手中换回19 名人质后,准备向这些人质及教会方面索赔这次事件的全部费用。又如,2011年初日本在埃及撤侨行动中动用3架包机,将滞留在开罗机场的463 名日本人送到意大利罗马机场,之后这些日本人被要求每人均摊3.4万日元的包机费。美国和加拿大都告知其公民,政府可以安排交通工具帮助他们撤离危险地区,但他们必须要付费。2006年我国从黎巴嫩撤离中国公民时我国政府没有向同胞收取一分钱,“按照国际上的一般做法,撤侨至第三国后所发生的交通、住宿费用均由个人承担。中国驻叙利亚使馆在协助侨胞撤离过程中未收取任何费用”。[62]这种大包大揽的政策需要予以检讨。但是,目前我国尚未制定相关法律,使追讨赖账国民的行动难以开展。     

(四)企业和公民自身守法和安全意识淡薄         

有些企业盲目“走出去”投资经营,导致亏损赔本或发生经济纠纷。一些企业违规经营,忽视对当地环境的保护,不履行社会责任,不注意融入环境和回馈社会,挤压当地普通商贩生存空间,引起当地民众反感和排斥。部分企业管理人员对本地雇员管理方式简单粗暴,差别和歧视性对待,导致劳资关系长期紧张,引发群体性事件。在海外的一些中国公民不注重文明礼仪,不尊重当地宗教风俗习惯,不遵守驻在国法律,偷渡、携带违禁品、逾期滞留、非法打工等。一些沿海地区的渔民频繁赴周边国家管理海域或敏感、争议海域捕鱼,遭到相关国家执法人员驱赶或抓扣。据外交部官员介绍,事实上,绝大多数的领事保护案件多是因为企业和公民自身原因造成的,是可以避免的。“2006 年 3 万余起领事保护案件中,50%以上属于违法犯罪案件,如非法移民、非法经商、不遵守当地的法律法规、不遵守当地风俗习惯、从事色情活动、经营活动中的贿赂行为等等。”[63]“发生涉外领事保护案件有多方原因,但有一半以上的领事保护事件是由海外公民和企业自己的原因造成的,其中不少事件可以避免。”[64]在一些高危地区,自身安全意识不强、财富外露是招引祸害的原因之一。例如,2007年6月22日晨8点,一名中国博士生刚从中国飞抵南非比勒陀利亚大学学生宿舍,就遭遇3名武装劫匪的抢劫,4件行李和手机钱包被搜掠一空。原来,这名博士生到南非机场后在机场的外币兑换处换钱,从而引发了劫匪注意而跟踪到学校。[65]   类似的案例还有2015年8月7日午夜,浙江一个商务代表团刚出机场十分钟就被三辆车围追堵截,5名持枪黑人歹徒上车实施抢劫,行李箱包洗劫一空,估算损失近70万元人民币。原来,代表团在机场换了不少外币,被劫匪盯上,其中一个黑人还上前与浙江团员套近乎,他们缺乏警惕性,居然向这名黑人出示了行程表,因此被掌握了行程,当他们坐上南非当地华人旅行社派来接机的奔驰商务车准备前往酒店的路上时便遭遇了不测。[66]       

(五)民众对领事工作的认识存在误区   

这些年,中国政府对海外领事保护工作越来越重视,宣传工作与实际保护工作都有显著的提升,每个职工公民一踏入外国国境就受到当地中国使领馆发出的短信,越来越多的中国公民认识到在海外遇到困难或危险可以向使领馆求助。但一些公民对领事保护存在片面甚至错误的认识,以为什么事都可以找领馆解决,甚至丢了一条狗都向领馆报案。有的家长一联络不上孩子,明明是孩子不理父母,可是家长也要从国内打电话到驻外领馆,要求领事帮助联系。如果领馆帮助不了就认为是领馆失职,横加指责,甚至发帖“爆料”。事实上,领事保护不可能“包治百病”,何况还要受到各种条件的限制。曾任中国驻约翰内斯堡总领事唐庆恒说,“不少人认为领事保护是万能的,有时候家里的狗死了也申请保护,还发生过有陌生人敲门,侨民马上给总领馆打电话要求领馆官员跟他们并肩作战的事。”[67]

(六)新媒体的挑战             

现在有了新媒体手段之后,信息传播十分方便快捷,一有事情发生,当事人或现场民众可使用手机等移动通讯设备拍照、录像然后上网传播,而领事官员很难在第一时间赶赴现场,应对处理也需要经过相关程序,反应显得滞后。由于新媒体对发布内容没有严格的审核监管机制,发稿人可按个人喜好自由发布和发挥,一些人刻意夸大事件,掩饰个人过错,追究轰动效应,引起圈内人围观,短期内形成大面积扩散,从而扭曲了舆论走向,使使领馆陷于被动。   

五、华侨华人在中国海外领事保护中的作用

当前,海外华侨华人总数约有6000多万,分布在世界各地近200个国家,他们之中既有扎根当地的老移民也有逐步适应当地社会环境的新移民,不论在那个国家和地区,都有一批在社会上有地位,在经济上有实力,在事业上有成就的侨领。他们在不同的层面上和不同的领域上与当地社会达官贵人保持着密切的关系,甚至成为利益攸关者,能够对当地社会发挥一定的影响力。更为重要的是,海外华人作为当地的国民,可以自如地在危机处理中扮演游说的角色和中介的作用,甚至是直接代理处理领事保护事宜。中国驻俄罗斯外交官吐尔逊说,中国驻哈巴罗夫斯克总领馆的领区面积将近300万平方公里,领事部只有两人专职负责。中国公民在赤塔遇害,如果要坐火车需要好几天才能到现场,有的是一周才有一个航班,根本没有人手、没有时间及时去现场。领馆除了从俄官方获得一些信息之外,还依靠当地侨领获得情况,进行协调。[68]这段话既讲了外交官的困境,也讲了华侨华人的作用。

海外华侨华人在中国海外领事保护工作中的作用概括起来主要有以下几个方面:   

(一)配合中国驻外使领馆开展领事保护宣传工作

中国驻外使领馆在开展领事保护工作中,需要广泛开展宣传工作,各地的侨团成为中国驻外使领馆开展护侨宣传工作的主要阵地。例如在非洲的加纳,一段时间里中国人到那非法开采金矿的活动引起加纳政府的不满,引发了加纳政府采取打击行动。据中国驻加纳使馆的资料,2015年在加纳的中国公民已增加到近2万人,各类注册公司约600余家,人员构成日益复杂,加之自身观念、法律意识和素质等原因,在加中国企业和公民的生存和发展环境更加复杂,面临的安全风险增多。为此,中国驻加纳使馆以中资企业、华商会等机构为依托,积极开展对企业和公民的宣传教育工作,引导和促进他们的道德建设,自觉履行法定义务和社会责任,诚信守法经营,以降低安全风险。[69]又如,在2007年7月至9月之间,南非发生多起袭击中国公民的事件,仅9月18-22日,先后共有4名侨胞遇害。中国驻南非约堡总领馆紧急召开侨团座谈会,详细通报针对华人的恶性抢劫和杀人案件,与各侨领共商安全防范措施。希望各侨团积极配合使馆工作,共同努力,提高安全防范意识,以进一步维护我国公民的人身和财产安全。[70]在肯尼亚,中国使馆主要通过肯尼亚中国经贸协会和华人华侨联合会向在肯尼亚的中资企业和华侨传达安全防范措施。[71]

2014年11月,针对阿根廷一到年底就进入治安案件高发期的特点,中国驻阿根廷使馆朱京阳参赞及时主持召开各商会、同乡会负责人和侨领座谈会,呼吁侨社加强安全防范,切实提高应对突发事件能力,主动规避风险,确保侨胞人身和财产安全,并提出几点希望侨领们落实的意见:1.侨团、商会进一步发挥作用,加强信息采集作,及时上传下达,与会员及普通侨民加强联系,及时向使馆反映有关情况。2.关注阿根廷经济社会形势动向,华文媒体要发挥好信息服务功能。3.加强社区关系,与邻里和睦相融,避免因积怨产生矛盾。4.加强同当地警方的沟通,密切关系,加强保护意识。5.加强安全防范硬件措施,适当缩短营业时间,规避安全风险高的时段和地段。6.加强信息沟通和报告,及时报告使馆和当地警方。7.遇突发安全事态时,以确保人身安全为要,避免以暴易暴,或以其他方式激化矛盾。这几条意见很有针对性,很有可操作性,因此出席座谈会的侨领们一致表示愿在使馆指导下积极落实有关工作建议,共同努力维护侨胞合法权益,争取平安过年。[72]根据阿根廷领保事件的特点,中国大使馆经常召集当地侨胞商讨对策,通报治安形势。2015年11月19日,驻阿根廷使馆举行旅阿侨社年度治安形势座谈会,使馆王晓林参赞、领事部人员及旅阿主要侨团、华文媒体负责人参加座谈会。会议结合阿当前政治经济形势和以往年底常发生的哄抢案件以及华侨华人从业集中的超市、进出口等行业特点,就加强安全防范意识、落实防范举措等进行探讨,共商协调应对机制和手段,全力维护华侨华人生命财产安全。[73]应该说,举办这类座谈会,对于加强领保工作、加强使馆与侨社的沟通、防范于未然,起到很好的作用。

中国驻外使领馆通常是不定期召集当地侨团侨领到使领馆开会,或者领事官员到侨团与侨领开会,宣讲当地的治安形势以及需要采取的措施,目的是通过侨团和侨领在当地侨胞中广为宣传,做好预案准备,规避风险。当地侨团和侨领积极配合,除了积极建言外,也在当时华社做宣传工作,及时把领保预警信息传播到华社中去,发挥预警信息的最大效益。

(二)配合中国驻外使领馆开展撤侨工作      

每当在海外出现紧急状态,需要紧急撤侨时,海外华侨华人社会便成为驻外使领馆的得力助手。例如,1998年非洲莱索托突发针对中国企业的骚乱,为了保证在莱索托中国公民包括台胞的安全,中国驻莱索托大使馆立刻采取非常的措施,撤退在莱索托的中国公民,将他们转移到南非边境小镇莱迪布兰德。据中国驻莱索托大使馆大使陈来元的记叙,中国驻莱索托大使馆只有7个人,他们在短短的两三天内除了与莱索托政府交涉之外,还安排紧急撤退工作,非常繁忙。[74]在这次莱索托撤侨行动中,南非华侨起到很大的作用。2014年6月,笔者在英国曼彻斯特调研时,一位当年在莱索托大使馆工作的外交官回忆到:那个时候真的亏得有华侨华人的帮忙,否则仅仅依靠大使馆的力量是不够的,南非华侨华人不但提供车辆、食物,还跑到小镇协助安置撤退的侨胞,华侨华人在中国海外领事保护工作中的作用太大了!   

尽管中国驻外使领馆要求所在国的中国侨民自愿到使领馆登记个人信息,以便在紧急状态下联络到他们,但许多人因各种原因,没有在使领馆登记。一有突发事件发生,使领馆根本无法掌握具体的情况,只有借助当地华侨华人的组织。例如,2010年3月吉尔吉斯斯坦发生种族骚乱,至6月,局势动荡漫延到南部的奥什市(OSH),那里有较多华侨及中国留学生。6月10日,国家主席胡锦涛下令实施中国公民撤离任务。外交部连夜召集“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”,部署和协调撤侨行动。可是,人数最多的中国个体户多数没有在使领馆登记,撤离计划很难实施。中国驻当地使领馆立刻通过吉华人民族联合商会和中企协会南方分会协助联络在当地中国的侨民,在当地商会组织的努力下,中国侨民才得以在短时间内知晓、集结和撤离。6月14-17日,中国政府派了9架中国南航包机将1321名公民( 包括汉族和维族) 撤离至乌鲁木齐。斯德哥尔摩和平研究所研究员奥利弗·布罗伊纳(Oliver Brauner)在评价这件事件时认为,中国民间团体及行会在撤侨过程中在帮助联系中国公民和使馆工作组方面发挥了十分重要作用。[75]     

在协助接济撤离海外中国公民和侨胞的行动中,华侨华人的作用显得更加重要。

在2000年所罗门撤侨行动中,巴布亚新几内亚的华侨华人配合使馆接待经巴新转移的所罗门侨胞。他们除了到码头迎接所罗门侨胞之外,还自发送婴儿奶粉、食品、日用品到旅馆给所罗门侨胞。当所罗门侨胞乘坐中国包机离开巴新之际,当地店主范惠新送了几箱面包、饼干、饮料到机场给准备回国的侨胞,他说“大家都是中国人!”使所罗门侨胞倍受感动。[76]

利比亚撤离中国公民行动更是一个很好的例子。2011年2月22日,当利比亚局势动荡逐步恶化的时候,中国政府做出从利比亚撤离中国公民的决定,并动用各种力量落实撤离行动。邻近利比亚的希腊华社在此之中发挥了很大的作用。希腊中国和平统一促进会、希腊华商总会、希腊华人华侨总会、希腊华人华侨联合会、青田同乡会、希腊妇女会等社团70名志愿者在中国驻希腊大使馆指挥下参与协助撤离工作。第一艘搭乘2000多名中国公民的邮轮从利比亚首先撤到离利比亚最近的希腊克里特岛。2月23日,希腊华侨华人第一批志愿者和工作人员12人乘机前往克里特岛,他们不但准备了矿泉水和食品,还协助他们入住酒店。次日,第二批志愿者和工作人员35人到达克里特岛,带来了药品、电话卡和食品等,这时,从利比亚开来的两艘邮轮总共4500人也到了克里特岛。希腊华侨华人和大使馆工作人员一道,分成十个组,有序地带领中方撤离人员分别搭乘100多辆巴士前往入住不同地方的20家酒店。当时,正是克里特岛的雨季。在前方接待的希腊华商会秘书长翁进东、副会长李昂,华人华侨总会会长陈兵雷,以及张蓓艳、樊一等不畏风暴,坚持8个小时在现场工作。在总部的汪鹏、李晨曦、郑力等通过协调志愿者把分散在各个酒店的入住人数、姓名、出生年月、属于哪个中资机构、回国目的地、伤病员情况等逐一落实,统计好后连夜把资料送往总部,保证在中国公民离开克里特岛时不会混乱。2月25日,希腊华商总会会长徐伟春从浙江转4趟飞机赶到克里特岛和第三批志愿者会合,并带来了更多的药品、食品给中方撤离人员使用。从2月25日起,中国派飞机逐步运走在克里特岛的利比亚中国公民。希腊侨胞接到航班安排后,负责第一时间核对撤离人员。由于很多人走得急没有带护照,所以只好在他们的手上编上号码,根据总的人数按照号码的顺序拿登记卡上飞机。每一个航班准备起飞的时间从安排人员到飞机起飞需要提前六个小时做准备。随着从利比亚撤离到克里特岛的人数逐日增多,2月26日回国的飞机航班增加到每天6班,负责机场的志愿者工作量逐步增大,希腊侨胞每天要跑两趟机场,一天只能休息三四个小时。2月27日,航班再增加到每天8班,希腊华人华侨联合会白洪伟、希腊妇女会会长陈爱琴、青田同乡会会长陈琳带队的第四批志愿者加入了协助工作。3月1日,最后的2150人从利比亚到达克里特岛码头,同时每天8个航班逐步运走了中方撤离人员。这次通过希腊克里特岛撤离的中国大陆同胞和港台同胞总共13433人,另外还有2000名越南、孟加拉、柬埔寨、希腊、阿尔巴尼亚等国的侨民。如果没有希腊侨胞大力帮助和坚决支持,要完美地完成撤离行动是很难想象的。[77]

(三)协助中国驻外使领馆开展救护工作  

华侨华人是中国驻外使领馆开展领保工作的重要臂膀。中国驻德国汉堡总领事孙从彬说得好:“由于领区面积大,领馆工作人员在发生突发领保案件后很难第一时间赶赴现场。这就需要各位领保联络员和法律顾问作为总领馆的延伸之手,充分发挥熟悉当地情况和人脉资源丰富的优势,协助总领馆做好突发案件处置和预防性领保宣传工作,为领区广大旅德侨胞及留学生群体织起一张安全网。”[78]               

非洲地区由于种种原因,抢劫、谋杀的案件层出不穷,对那里的华侨华人、中国公民生命财产产生很大的危害。仅从2007年1月5日至2008年12月,我国人员在非洲遇到的绑架案近20起,被绑架人员100多人。[79]中国大使馆除了采取各种提醒防范措施之外,遇到各种领保突发事件,还是要发动和借助当地侨社的力量。2007年6月前后,南非连续发生多起抢劫华商的案件。6月11日,当获悉西北省发生村民哄抢侨胞店铺的消息后,中国驻南非大使馆启动突发事件应急机制,领事部陈百鸣二秘、警务联络官张茂盛二秘在中华福建同乡会理事长沈雄生、西北省玛菲金华商会长庄瑞明、副会长陈品的陪同下驱车500公里赶赴西北省玛菲金市MADIBOGO乡了解情况,同时福建同乡会的侨领还积极帮助妥善安置受害福建乡亲。正是有了侨胞的协助,大使馆在人手缺乏的情况下能够迅速有效地处置领保案件。[80]2007年7月22日,一福建籍侨胞在Ga-Rankuwa工业区的一家韩国籍工厂宿舍内遭遇抢劫并遭袭击,不幸身亡。当日接报后,驻南非使馆即派出领事官员陈百鸣二秘和警务联络官张茂盛二秘赶赴事发现场,了解案情并与警方和雇主进行交涉,南非中华福建同乡会比勒陀利亚分会何清副会长也陪同前往。华侨华人的协助,对我大使馆履行领事保护工作发挥了很大的作用,起到臂膀的作用。[81]     

华侨华人协助中国驻外使领馆开展领保工作分为三种主要形式,一是接受中国驻外使领馆的制度化安排开展工作,例如,在德国,中国驻德国使领馆采取聘请“名誉领事保护联络员”的模式聘请一批华侨华人协助领馆在必要时开展领保工作。2012年6月7日,中国驻法兰克福总领馆在馆内举行“驻法兰克福总领馆名誉领事保护联络员”聘书颁发仪式,向领区5个州的35名受聘人员颁发聘书。这些受聘的联络员主要职责是为总领馆受理的紧急领保案件当事人提供必要的人道和技术方面的协助。其实,在受聘之前他们已做了这方面的工作,受到领馆和德国警方的赞赏,总领事温振顺在致辞中就对领区侨团和个人多年来积极支持总领馆做好中国公民领事保护工作表示了衷心感谢。[82]

一种是接受临时委托开展工作,例如1995年3月,马来西亚扣押中国渔船穗渔104号的渔民。为了保护这些中国渔民的合法权益,中国驻古晋总领馆积极与马来西亚政府交涉,同时通过华人朋友疏通美里监狱长、法官、律师等人,为领事馆官员探望渔民提供方便。而当地华人和华人社团主动捐赠衣物和食品,送给关押中的中国渔民,代他们转交寄回家里的书信,等等,使处于困境中的中国渔民得到很大的安慰,发挥了领事馆起不到的作用。[83] 又如,有一次一架飞往法兰克福的国泰班机因大雪迫降在科隆,机上中国大陆乘客无人照料,总领馆接到求助电话后立即联系当地政府人员和华人领保联络员,并与香港驻柏林经贸办事处取得联系,妥善解决旅客面临的困难。2010年4月,冰岛火山灰爆发导致欧洲大面积停航,100多位从广州飞南美的中国旅客在中国领保官员的协助下办了落地签证,住进附近旅店,而当地华侨餐馆则应领保官员的要求为旅客送饭,使乘客切实感到了“家”的温暖。[84]又如在意大利,2011年9月,中国公民张新社在特拉莫省内雷托市猝死。中国大使馆接到当地警方通知后高度重视,迅速采取行动,协助死者的女儿、女婿到意大利处理后事。他们夫妇在意期间,得到了意大利东海岸华人华侨联谊总会会长刘斌、名誉会长王永绘、秘书长邱官敏、理事长周裕雀及常务副会长朱明富,罗马华侨华人联合总会第一常务副会长陈明武以及陈亮的无私支持和帮助。这些侨胞伸出援手,捐资出力,提供食宿及交通便利,帮助办理遗物领取、遗体火化和骨灰运送等善后事宜,令遇难者家属深受感动,做了大使馆所做不到的事情。大使馆领事部专门为此发了表扬信,表扬这些侨胞的感人事迹。[85]诸如此类的例子还有很多。

第三种方式是主动救援。2004年12月26日,印尼地震引起的海啸席卷泰国南部,造成普吉岛重大人员伤亡。中国驻泰国大使馆启动紧急救援行动。在泰的华人华侨也立刻行动起来,有钱出钱,有力出力。泰南侨领方志雄、李先颖等不顾年高体弱,亲临现场组织救灾物质运往普吉。一位在普吉开饭店的福建老侨,免费为灾民提供食宿,一直到普吉恢复正常秩序。同时,他还每天驾车为中国外交官服务,到处跑,一连十几天,毫无怨言。[86]又如2010年10月中旬,一位在德国大学留学的四川籍北京大学博士生不幸在卡尔斯鲁厄因病去世。获悉这一不幸消息后,当地侨胞深感痛惜和同情。全德川渝同乡会常务副会长曾莉、德国青田同乡会执行常务副会长郑光民等侨领发起为死者家属捐款。短短几天内就有30余人参加捐款,筹到善款2770欧元。这使死者母亲深受感动,备感温暖。[87]2015年6月,在委内瑞拉打工的郑素凤和丈夫回国途中经巴西圣保罗转机时,丈夫突发脑出血昏倒在地,张素凤语言不通,在当地也没有亲友,不知所措。中国领事馆接到航空公司电话后,侨务领事张于成带上广东同乡总会副会长郭文龙立刻赶到医院看望,协助沟通。鉴于其丈夫病情恶化又没有钱动手术的困境,广东同乡总会立刻召开会议,分工合作在巴西筹集善款。他们在《南美侨报》刊登广告,利用微信向其他友好团体以及监理事求助。在广东同乡总会联系下,刚成立的巴西慈善公益基金总会在一天筹得9000黑奥。就连里约热内卢刚成立的巴西广东同乡会分会只用三天多时间便筹得57000黑奥。仅仅一周的时间,广东同乡总会总共筹到善款10万黑奥,解决了患者医疗费的问题。可是,患者术后病情恶化,不幸去世。而当地法官以非正常死亡为理由,不准其在巴西火化,必须将死者运回中国。郑素凤又遇到大难题。当地侨团经商议后,决定抗诉,请求法官重新审理批准在巴西火化。圣保罗华助中心的律师也加入了行动行列。经过近十天努力,诉求得值。最后,在广东同乡总会工作人员的安排下,郑素凤带着丈夫骨灰于七月回到中国开平老家。[88]回顾整个事件的过程,可以说,如果没有广东侨胞的及时协助和慷慨解囊,郑素凤都不知如何办了。而与法官的交涉以及筹款等等,中国领事馆也很难直接出面处理。又如在偏僻的南太平洋法属波利尼西亚,那里的侨团在中国科考船停靠帕皮提休整和补给时,在中国海员和渔民遇到麻烦时,都给予支持和帮助。[89]       

(四)配合警方,协助防范和处理针对华侨华人和中国公民的犯罪行为       

在海外,一些犯罪分子针对华侨华人的盗窃、抢劫、谋杀等犯罪行为,对华侨华人以及中国公民的生命财产造成很大的伤害。华侨华人社团作为华侨华人自己的组织,积极配合当地中国使领馆的护侨措施,积极主动与当地警察当局加强沟通联系,制订积极的防范措施。例如,2015年11月23日,巴西华人协会联合圣保罗华助中心在华人协会召开安全会议,并邀请中国驻圣保罗总领馆的官员出席指导。会议主要商讨加强安全工作的实现方式、途径和具体措施,提出了六大计划:第一、加强与军警和民警部门的沟通。举办与军警单位和圣保罗第一分局警察负责人的见面会。第二、建立华人安全联络员机制。在华人生活和经营的聚集区,派华人代表参加到由圣保罗政府设立的警民联合治安委员会之中。第三、加快安全社会网络的建设。以各社团负责人带领社团骨干,各社团骨干再带动热心华人,形成圣保罗安全社会网络,以全侨整体的力量,帮扶救助,推动安全工作的进行。第四、进一步充实华助中心法律援助组的人员,以讲座等多种形式开展维权工作。第五、继续办好面向新侨的葡语培训课程。第六、建好华助中心微信平台,努力传播安全信息提示,增强侨胞的自我安全防范意识和能力。[90]11月29日下午,来自巴西华人协会、圣保罗华助中心等50多位侨团负责人和华人华侨代表出席与圣保罗州军警司总司令部的见面会,会上侨胞提出了九项加强华社安全工作的问题和建议,均得到军警圣保罗市治安指挥部司令CORONEL REINALDO ZYCHAN DE MORAES先生的积极回应。警民沟通会取得有效的成果。中国驻圣保罗总领馆总领事陈曦、副总领事傅长华、侨务领事张于成出席了见面会。[91]

在阿根廷,一些不法分子内外勾结,专门对自己的同胞下手,敲诈勒索,无法无天,严重扰乱了侨社的生活秩序。中国公安部门在阿根廷侨胞的支持下,采取有力措施,抓捕和破获了一批歹徒和案件,极大地打击了不法之徒的嚣张气焰。2013年2月27日,由中国公安部刑事侦查局刘安成局长率领的公安部工作组在驻阿根廷使馆举行“中国公安部打击侵害海外华侨华人犯罪退赃仪式”。中国驻阿根廷使馆工作人员和旅阿华侨华人100余人参加。会上,公安部官员向侨胞介绍了一年多来国内公安机关打击有组织犯罪集团侵害旅阿侨社专项成果,鼓励侨胞运用法律武器维护自身权益。工作组现场向受害者代表退还了部分收缴的赃款。这是建国以来中国公安部首次在海外举办 “退赃仪式”。[92]                   

在非洲,当地华侨华人在中国大使馆的指导下,与当地警方建立联系合作机制。坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆每年10月至12月是犯罪集团群体抢劫发案的高峰期,各类恶性抢劫案频发。由于案发当地安保部门行动迟缓救援不力,案发后警方破案率极低,给在坦桑尼亚正常经商和居住的华人华侨的人身和财产安全造成极大伤害。面对日益恶劣的治安环境,坦桑尼亚华人华侨联合会在大使馆指导下,组建了达累斯萨拉姆市首个华人华侨安全联防组织MIKOCHENI地区华人华侨安全联防组。联防组的宗旨和任务是:采取各种合法有效的措施实现区域内华人华企的互联互助,通过应急通讯网络和快速救援小分队,快速高效地实施救援行动,最大限度地降低本区域内华人华侨的人身和财产风险。MIKOCHENI地区华人华侨安全联防组成立后,与达市警方联手行动,成功阻止了多起针对华人华侨的抢劫行动,极大震慑了劫匪,有效保护了本地区华人华企的人身和财产安全。[93]

华社与当地警方建立联系,向当地警方积极举报,对遏制恶性事件的发生,保护侨胞的利益起到很好的作用。在法国塞纳-圣德尼省,建立了中国大使馆、省长、华侨华人代表的定期联席会议,就治安形势交换意见,取得很好的效果。塞省警方不但增加警力、加大巡逻力度,而且有针对性地采取措施打击犯罪,使该省部分地区、尤其是欧拜赫维利耶市华商批发区治安明显好转,发案率大幅下降,欧市华商对安全的满意度有明显提升。为了改善治安形势,该地华人组建了华商治安联盟,积极配合警方,采取一些有效的手段,在华商批发区集中安装摄像头。塞省警察局副局长赞扬摄像头为破案发挥了重要作用,它拍下的作案经过是多起案件侦案的主要线索,警方据此抓获了多名犯罪分子。塞省省长朗拜赫认为,每两个月定期举行的治安联席会议有效加强了警方同塞省华人的联系,使警方直接了解到华人社区的安全问题,共同维护了当地社会治安。[94]        

(五)成立专门的警民合作中心,处理涉侨保护事务  

南非是海外各国治安环境比较差的国家之一。从2003年到2011年间就有100多名南非侨胞遇害,200多人受伤。笔者所访问的南非华侨华人都称南非的治安形势越来越差。目前在南非经商、工作和留学的华人华侨超过30万人,是一个人数庞大的群体。南非华侨华人为了应对这种严峻的形势,2004年首先在约翰内斯堡成立了南非华人警民合作中心,主要宗旨主要受理侨胞求助、投诉和报案,协助受害人报警、督促跟进南非警方的办案情况、配合南非警方调查、处理涉华案件、为侨民提供翻译协助、开展安全防范知识普及、组织侨民自保并在自愿平等的基础上调整侨民之间的各种纠纷等。南非华人警民合作中心的主要工作一是协助受害侨胞及时报警、协调当地执法部门与华人社会的关系、妥善处理华人内部的纠纷、协助处理遇害侨胞善后事宜等。中心成立以来平均每年受理案件200起以上,主要是抢劫案,恐吓勒索案和各种纠纷案件。二是加强和密切与南非警方的关系,配合中国大使馆警务联络组的工作。2013年约堡警务中心为南非警官开设初级中文培训班,有20多名约堡辖区的南非警官参加了中文培训。[95]中国驻南非大使馆警务联络组依托约堡、开普敦、德班、东伦敦的华人警民合作中心、在南中资企业协会和南非洲广东总商会,共为南非警方举办了6期汉语、武术培训班,180余名南非警察参加培训。这些活动加强了南非基层警察对中国传统文化的了解,增强了对南非华人华侨的亲近感。南非华人警民合作中心卓有成效的工作得到华人华侨的赞同和支持。到2015年底,南非各地共成立了8个华人警民合作中心,另筹建4个华人警民合作中心。[96]南非华人警民合作中心的工作得到华社的高度肯定,在2014年第七届世界华侨华人联谊大会上获得十大“华社之光”社团的荣誉。中国驻南非约堡副总领事杨培栋对南非华人警民合作中心的贡献予以高度的评价,认为是使领馆辖区内为数不多的跨族群、跨地域、跨省份的一个全侨性社团。在处理与警方的关系、协助使领馆的工作等方面都做了大量的工作。每当侨胞受到抢劫或遇害,有病有灾,或因故生活无着等,警民中心都会出来协助各个社团解决侨胞的困难。对维护侨社安定、维护侨胞权益,可谓功不可没。警民中心是南非侨社的一面旗帜。[97]         

六、发挥华社作用的若干建议

(一)建立与华社制度化联系,发挥华社的臂膀作用

目前,我国驻外领事馆的人力配置如果是老馆,人力是严重不足的,而这些老馆往往是领事事务较多的地方。国家应该根据实际需要来配置人力,而不是局限于原来核定的“定编”。外交部领事司郭少春说,中国驻外领事干部编制自1994年以来就再没有增加。与此同时,中国内地公民出境人次则增长了10多倍,领事保护案件增长了70多倍。但凡研究中国海外领事保护工作的学者都提出国家应该增加驻外领事的人手。可是,这几乎是不可能的。所以,要补上这块短板,就要加强和海外华侨华人的联系,发挥他们在海外领事保护中的臂膀作用。

中国驻外使领馆要根据所在国家领事保护的形势,与当地华社建立制度化的联系。通过当地主要侨团掌握当地的侨情的动态,同时因地制宜聘请当地侨领担任领事联络员,一有紧急事情发生,可以无缝接上。目前,中国驻外使领馆与当地侨团侨领在海外领保这一方面的工作在不同国家有不同的做法,有的国家比较重视当地侨团侨领的作用,聘请他们做领保联络员、法律顾问等,有的国家就没有制度化的安排。中国驻博茨瓦纳使馆是在2012年4月召开的座谈会上提出要建立领保联络员制度的计划,要求各侨团选派一名外语好、责任心强的侨胞作为领保联络员,就本社团内的领保情况与使馆保持有效沟通。[98]博茨瓦纳使馆根据情况需要召开会议,如第二次会议是在2014年12月17日,议题是针对部分在博华人华侨身份延期受阻、部分商户被限期离境、中资公司技术人员来博签证难等问题。第三次会议是在2015年4月30日,议题是通报近期发生的两次杀人案以及介绍使馆初拟的《中国公民赴博茨瓦纳旅居旅游领保安全提醒100条》。第四次会议是2015年7月9日,议题是针对华侨华人的抢劫、盗窃等治安事件频发、个别华侨华人被限期离境,在博中企、民企工程人员来博签证难,已在博华侨华人工作居留许可延期难等一系列问题,就博近期社会治安形势、我在博侨民生存发展现存有关问题等进行研讨。[99]但不少驻外使领馆的领保应急方案没有将当地侨团侨领详细考虑进去,一旦有突发事件发生,主要依靠临时联络。所以,当务之急,驻外领事馆首先要与华社建立全面的制度化联系,做好应急预案。其次要打通使领馆与华社,华社与中资企业和留学生的互动管道,做到全覆盖。总之,驻外使领馆要全面建立与华社的制度化关系,根据领事保护形势召开联系会议,收集当地的侨情,不断修改工作预案。要打通驻外中资企业与华社的关系,通畅领事保护工作的脉络。

(二)依托华社建立多元化领事救助经费来源

积极推动华社的慈善基金会将对中国公民的领事保护救济工作纳入其救助的范畴。虽然目前已由财政部设立“领事保护专项经费”,但除了国家应当逐年加大划拨力度外,还应该在各个驻外高危行业建立救助基金,如渔业、旅游业、援外工程、商务等行业应鼓励建立行业性的海外救助基金。除此之外,驻外领事馆应该与当地华人慈善会和社团组织建立救助联系制度,一旦有需要,可以争取当地华人慈善会以及社团组织的支援。同时,要根据当地的具体环境和具体条件,有计划地推动、引导当地华社成立专项慈善基金会,或者争取当地华社已经成立了的慈善基金会将领事救助纳入其救助的范围,明确救助的申请和支付流程,供有需要的人申请,以减少什么事都靠使领馆的压力。目前,在海外,领保事件基本上采取个案处理的方式,遇到需要救助的领保案件,华侨华人或者自动提供帮助,或者应使领馆的要求提供帮助。这都不是长久之计。

我们要看到,海外华人社团尤其是传统社团、宗教团体多数建立有基金会。这些基金会过去主要面向本方言群的侨胞,后来因应时代的变化也向非本方言群的华人开放,最突出的例子是发放奖教奖学金方面。这些基金会一般都是面向当地侨胞,或者在当地社会发生灾难和中国发生灾难时,基金会也会出手相助。这样的例子已经很多。既然基金会都可以突破本方言群和华社的范围,那么,对于在当地发生事件遇到困难的中资企业和留学生、中国旅客,华社的慈善基金会也应该出手相助。驻外使领馆和国内的侨务部门都应该积极推动这种转变,引导它们将领事救助纳入其服务的范围,并建立制度,这样就可以大大减缓领事保护面临的一些困境,也可以进一步发挥侨务工作的作用和优势。

(三)促进中国公民与当地华社的交流

要处理好华侨华人与当地中资企业、中国留学生的关系,加强相互之间的联系和沟通,推动中资企业和留学生更快更好地的熟悉和适应当地社会。随着我国“走出去”战略的发展,随着“一带一路”建设的发展,越来越多的中资企业走向世界各地,有的是到了高危地区如非洲地区、战后重建地区如伊拉克等等。虽然不少中资企业与当地华社有所联系,但不是很紧密,有的没有什么来往,中资企业习惯自成体系。根据外交部的报告,目前在海外的中资企业数近3万家,随着中国对外关系的发展这个数量会越来越多。而中国留学生的数量也是十分庞大。在中国海外领事保护案件中,中资企业以及留学生遇到的案件为数不少。可是,海外中资企业、留学生群体与当地华社的交往不多,大家各干各的。这对我们做好海外领事保护工作是很不利的。对此,驻外使领馆可以牵头多做一些促进双方交流的工作,举行座谈会,将双方集中起来,要创造更多的机会让双方多交流。在国内的侨联等侨务部门应该利用对外交流渠道多做华人社团的工作,促进华人社团多关心所在地的中资企业和留学生,让华人社团主动关心他们,与他们多做沟通。开放社团场所供中资企业和留学生活动,主动邀请中资企业和留学生参加社团的相关活动,向中资企业和留学生介绍当地的情况,创造机会促进中资企业和留学生更好更快地熟悉和适应当地社会,以此为他们营造一个更好的生活环境,减少中资企业和留学生与当地社会甚至与当地华社的误解和摩擦。这样,一是可以有效减低领保事件的发生,二是一有突发事件发生,华人社团也能第一时间掌握情况,协助使领馆处理好有关事务。对于中国侨务部门来说,下气力做好这一方面的工作,不但有利于促进和谐侨社的建设,而且还可以拓展侨务工作内容,更好地发挥侨务工作在中国外事工作中的优势,增加侨务工作在中国外事工作中的发言权。

(四)因地制宜,建立警民合作中心

就海外的领事保护形势来看,在非洲和南美洲等地区,治安形势在短时间内难以乐观。解决这个问题,南非华人警民合作中心可以说是树立一个好榜样。我们要根据各地的情况,因地制宜,推动当地的侨团组建类似警民合作中心的机构,加强与当地警方的联系,救助遇到困难的侨胞,联系当地中国使领馆,将危害降低下来。但在东南亚、北美、西欧、大洋洲等地区,则不一定适合采取这一模式。

(五)发挥侨联工作优势,将领事保护工作关口前移

开展面向驻外企业人员和新侨的领事保护工作宣传教育是非常重要的,它可是减少人员与财产的损失,减少社会的负面影响。但是,仅仅依靠外交部的力量是很难做到很好的,在这一方面,侨乡政府和侨联组织可以发挥独特的作用。侨乡政府一般与在外的企业和人员有更密切的关系,通过侨乡政府的工作,可以更有效地做好预防性领事保护工作。外事部门要不定时邀请侨乡政府开会,做好沟通,听取意见,改进工作。在重点侨乡,这种密切的沟通更加重要。从海外领保事件的来看,许多领保事件发生在新侨身上。新侨一方面对当地情况不大了解,风险意识和自我保护能力不强,硬闯的性格较明显,为了钱不顾危险。如在南非,许多福建新侨独自到黑人村落开办杂货店,因此频频引发谋杀案,丢了自己性命,令人叹息。一方面新侨出国前未受到必要的教育,不尊重当地风土民情的事情时有发生,经商习惯与当地人甚至与当地老侨格格不入,招惹当地人的怨恨,从而引起恶性案件的发生,这在欧洲显得比较明显。按照预防为主、防治并举的原则,尽可能从源头上消除和减少海外安全事件发生的诱因,不断加强对外派企业和外出公民的文明守法教育。侨乡的侨联组织应该发挥其“在地”的优势,一是在侨乡村庄和街道多组织有关海外领事保护的宣传工作,指引出国人员要与当地使领馆建立必要的联系,要与当地的华团建立来往。二是根据海外领事保护的实时变化,有针对性的开展宣传工作,编写案例,广泛宣传,直接送达侨属家庭。三是邀请回国人员,举办讲座,现身说法,教育群众。宣传的手段可以采取座谈会、墙报、微信等方式,尤其是对出国人员较多的地方或者出事较多的侨乡要特别加强工作力度,时刻密切与在外侨胞的联系,经常予以友善提醒,教育他们要学习规避风险,以此有效减少领保事件的发生,实现将领事保护工作的关口前移。在当前的形势下,新移民较多和出国人员较多的地方,此项工作刻不容缓,应该将此工作作为侨联组织工作的新常态来做。通过对海外领保工作的介入,不但可以丰富国外侨务工作的新手段,而且可以拓展侨联工作的新内涵,增加侨联工作的新作为。

(2016年)




[1]杨洋:《中国领事保护分析》,硕士学位论文,外交学院,2013年。

[2]林培旭:《全球化时代中国领事保护研究》,硕士学位论文,吉林大学,2013年。

[3]张峻峰:《论海外中国公民安全与中国领事保护》,硕士学位论文,华东师范大学,2009年。

[4]魏曌:《中国公民海外安全的领事保护研究》,硕士学位论文,电子科技大学,2012年。

[5]毛竹青:《加强领事护侨工作的若干思考》,《华侨大学学报》2013年第1期,第33页。

[6]夏莉萍:《中国涉非领事保护分析》,《西亚非洲》2013年第1期,第23-27页。

[7]杨永伟王训练:《中国海外矿业企业人身和财产安全问题与对策研究》,《资源与产业2015年第5期。

[8]周保凤:《中国海外留学生安全保护问题》,《法制与社会》2013年第5期(下),第226页。

[9]苏卡妮:《中国领事保护立法的不足与改进》,《福建师范大学学报》2013年第2期,第47页。

[10]万霞:《外交保护制度研究》,博士学位论文,外交学院,2012年,第163、167页。

[11]李娟娟《领事保护制度研究》,硕士学位论文,外交学院,2008年,第39-40页。

[12]黄立志:《大领事时代——“保护海外公民:中国与欧洲的经验与视角”研讨会侧记》,《国际政治研究》2013年第2期,第174-184页。

[13]张兵、梁宝山:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年,第1页。

[14]什么是领事保护?”,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/zggmzhw/ lsbh / cjwd_660522/t841100.shtml

[15]黎海波:《海外中国公民领事保护问题研究(1978-2011)——基于国际法人本化的视角》,暨南大学出版社,2012年,第37页。

[16]李晓敏;《非传统威胁下中国公民海外安全分析》,北京:人民出版社,2011年,第109页。

[17]万霞:《海外公民保护的困境和出路——领事保护在国际法领域的新动向》,《世界经济与政治》2007年第5期,第37页注释④。

[18]李晓敏;《非传统威胁下中国公民海外安全分析》,北京:人民出版社,2011年,第107-108页。

[19]新中国领事实践编写组编写:《新中国领事实践》,北京:世界知识出版社,1991年,第21-23、283页。

[20]杨洋:《中国领事保护分析》,硕士学位论文,外交学院,2013年,第16-17页。

[21]张兵、梁宝山:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年,第16页。

[22]杨洋:《中国领事保护分析》,硕士学位论文,外交学院,2013年,第18页。

[23]《小到补办证件 大到撤离险境——外交部领事司司长黄屏谈领事工作》,《世界知识》2013年第12期,第16页。

[24]“中国领事保护与服务:盘点2015,期冀2016”,2016年2月3日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/gyls/szzc/xgxw/t1337903.shtml

[25]杨洋:《中国领事保护分析》,硕士学位论文,外交学院,2013年,第18-19页。

[26]杨洋:《中国领事保护分析》,硕士学位论文,外交学院,2013年,第19-20页。

[27]夏莉萍:《海外中国公民安全风险与保护》,《国际政治研究》2013年第2期,第11-12页。

[28]李友志:《进一步加强领事保护工作 切实维护海外湖南人的合法权益》,《湖南日报》,2012年9月11日第3版。

[29]“寻求海外领事保护 侨胞找到“草根”途径”,2013年11月17日,《温州晚报》http://wzwb.66wz.com/ html/2013-11/17/content_1549040.htm

[30]“中国领事保护与服务:盘点2015,期冀2016”,2016年2月3日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/ gyls/szzc/xgxw/t1337903.shtm

[31]魏曌:《中国公民海外安全的领事保护研究》,硕士学位论文,电子科技大学,2012年,第15-16页。

[32]陶莎莎:《海外中国公民安全保护问题研究》,博士学位论文,中共中央党校,2011年,第47、55页。

[33]夏莉萍:《海外中国公民安全状况分析》,《国际论坛》20061月第8卷第1期,第42-44页。

[34]张俊峰、刘晓亮:《透过在俄中国公民安全现状看中国领事保护》,《西伯利亚研究》2008年第4期,第41页。

[35](法)杜懋之:《海外公民保护与欧中安全合作》,《国际政治研究》2013年第2期,第38页。

[36]“专访中国驻乌克兰大使馆领事徐忠鑫”,2007年9月9日,新华网http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2007-09/09/content_6693120.htm

[37]2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况”,2015-07-01,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/ gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1277568.shtml

[38]“中国领事保护与服务:盘点2015,期冀2016”,2016年2月3日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn /gyls/szzc/xgxw/t1337903.shtm

[39]万霞:《海外公民保护的困境和出路——领事保护在国际法领域的新动向》,《世界经济与政治》2007年第5期,第41-42页。

[40]“中国政府近年来不断加大领事保护海外华人力度”,2006年4月4日,中国-东盟资讯网http://www.gx.xinhuanet.com/ca/2006-04/04/content_6645390.htm

[41]“外交部领事司司长黄屏谈“中国领事保护工作”,2012年1月16日,人民网http://fangtan.people.com.cn/GB/147550/16891683.html

[42]“同胞走到哪里,祖国的领事保护与服务就延伸到哪里”,2014年9月2日,外交部官网http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/ lss_603724/ xgxw_603726/ t1023757.shtml

[43]“外交部四大领事公众服务平台全方位服务海外中国公民”,2015年1月23日,中国驻菲律宾大使馆官网http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/lsfw/lsbh/lbyw/t1230901.htm

[44]于澄涛:《中国警官的法兰西岁月》,北京:中国人民公安大学出版社,2010年,第1-14页。

[45]夏莉萍:《中国涉非领事保护分析》,《西亚非洲》2013年第1期,第29页。

[46]“这一年,我向祖国呈上亮丽成绩单——2014年驻外警务联络机构工作回眸”,2015年2月14日,中国警察网http://news.cpd.com.cn/n3559/c27729333/content_2.html

[47]“中国领事保护与服务:盘点2015,期冀2016——外交部举行领事工作国内媒体吹风会”,2016年2月3日,外交部官网http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/ t1337903.shtml

[48]“中国领事保护与服务:盘点2015,期冀2016”,2016年2月3日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/ gyls/szzc/xgxw/t1337903.shtm

[49]《小到补办证件 大到撤离险境——外交部领事司司长黄屏谈领事工作》,《世界知识》2013年第12期,第15-17页。

[50]“中国海外公民安全风险上升”,《南方日报》2012425日,第一版。http://epaper.southcn.com/ nfdaily/html/2012-04/25/content_7078684.htm

[51]“领事保护中心:中国民本外交新足印”,2007年8月24日,新浪网http://news.sina.com.cn/c/2007-08-24/220612444960s.shtml

[52]夏莉萍:《海外中国公民安全状况分析》,《国际论坛》20061月第8卷第1期,第42页。

[53]王铮:《四川省完善公民海外安全保护工作的对策分析》,硕士学位论文,西南财经大学,2012年,第13-14页。

[54]2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况”,2015年7月1日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1277568.shtml

[55]汪段泳:《中国海外公民安全:基于对外交部“出国特别提醒”(2008—2010)的量化解读》,《外交评论》2011年第1期,第62、64页。

[56]“领事保护与服务:遍及世界的民生工程”,2013年3月21日,外交部官网http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/xyxw_602251/t1023757.shtml

[57]“以人为本 外交为民 有力维护海外中国公民和法人的正当权益——外交部副部长谢杭生谈领事保护工作”,2012年3月12日,政坛网http://www.zt360.cn/zt_zt/ztwbztlh /lhrw/2012/03/12/0955556636.html

[58]杨洋:《中国领事保护中存在的问题及对策》,《国际政治研究》2013年第2期,第18页。

[59]“驻英国大使刘晓明就中英关系、安倍参拜靖国神社等问题接受中国驻英媒体联合采访”,2014年1月9日,中国驻英国大使馆官网http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/zwbd_611281/t1116231.shtml

[60]“驻悉尼总领馆举行《中国公民赴悉尼安全提示》2014版暨“悉尼之家”微信平台发布仪式”,2014年3月18日,中国驻悉尼总领馆官网http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ wjdt_611265/zwbd_611281/ t1140020.shtml

[61]舒尔·拉尔森:《危机中的领事保护——以挪威为案例》,《国际政治研究》2013年第2期,第44页。

[62]张兵、梁宝山:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年,第111页。

[63]“中国领事保护艰难中前行”,2007年8月17日,网易http://news.163.com/07/0917/09 /3OJ6879U000120GU.html

[64]“一半涉外领事保护事件可避免”,2007年10月15日,搜狐网http://roll.sohu.com/ 20071015/n328267307.shtml

[65]“博士生被抢 驻南使馆送温暖”,2007年7月3日,中国驻南非大使馆官网http://www.chinese-embassy.org.za/chn/lqfw/lsbh/lbal/t336348.htm

[66]“浙江一个商务团南非遭劫,刚出机场被抢数十万”,2015810 日,网易http://news.163.com/ 15/0810/08/B0L2UBL200014JB5.html

[67]“中国驻南非使领馆官员:保护侨民遇三难题”,2004年10月26日,新浪网http://edu.sina.com.cn/l/2004-10-26/ba89357.shtml

[68]“领事保护任务很繁重 海外华人安全状况敲响警钟”,2007年2月8日,新华网http://news.xinhuanet.com/overseas/2007-02/08/content_5712604.htm

[69]“驻加纳大使孙保红接受《西非统一商报》记者专访”,2015年8月11日,中国驻加纳大使馆官网http://www.fmprc.gov.cn/ce/cegh/chn/xwdt/t1287811.htm

[70]“多名中国公民遇害 驻南使馆再次提醒我旅南公民注意安全”,2007年9月26日,中国驻南非大使馆官网http://www.chinese-embassy.org.za/chn/lqfw/lsbh/lbal/t367032.htm

[71]夏莉萍:《中国涉非领事保护分析》,《西亚非洲》2013年第1期,第31页。

[72]“驻阿根廷使馆就加强领保工作召开侨界座谈会”,2014年11月25日,中国驻阿根廷大使馆官网http://ar.chineseembassy.org/chn/lqfw/t1214182.htm

[73]“驻阿根廷使馆举行旅阿侨社年度治安形势座谈会”,2015年11月21日,中国驻阿根廷大使馆官网http://ar.chineseembassy.org/chn/lqfw/t1317042.htm

[74]张兵、梁宝山主编《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社2010年,第70-75页。

[75](德)奥利弗·布罗伊纳:《保护在吉尔吉斯斯坦的中国公民——2010年撤离行动》,《国际政治研究》2013年第2期,第31-32页。

[76]张兵、梁宝山:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年,第124页。

[77]兰孝程:希腊华侨华人助力利比亚撤侨行动侧记”,《统一论坛》2011年第2期,第39-40页。

[78]“驻汉堡总领馆举办名誉领事保护联络员和法律顾问会议暨聘书颁发仪式”,2015年10月21日,中国驻德国汉堡总领馆官网http://hamburg.china-consulate.org/chn/zlgxx/ t1307826.htm

[79]张兵、梁宝山:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年,第16页。

[80]“临危送温暖,患难见真情--记中国使馆就侨胞店铺被哄抢事件开展护侨活动”,2007年6月15日,中国驻南非大使馆官网http://www.chinese-embassy.org.za/chn/lqfw /lsbh /lbal /t330458.htm

[81]“驻南非使馆再次提醒旅南侨胞注意安全”,2007年7年23日,中国驻南非大使馆官网http://www.chinese-embassy.org.za/chn/lqfw/lsbh/lbal/t343653.htm

[82]驻法兰克福总领馆举行“名誉领事保护联络员”聘书颁发仪式”,中国驻法兰克福总领馆官网http://frankfurt.china-consulate.org/chn/lsyw/lsdt/t939804.htm

[83]吴德广:《从礼宾官到总领事》,北京:新华出版社,2008年,第136-137页。

[84]“驻法兰克福总领事温振顺接受人民日报记者采访谈领事服务”,201193日,中国驻德国法兰克福总领馆官网http://frankfurt.china-consulate.org/chn/lsyw/lsdt/t855211.htm

[85]中国驻意大利大使馆领事部表扬信,2011年11月11日,http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceit/chn/ lsyw/ t876046.htm

[86]张兵、梁宝山:《紧急护侨:中国外交官领事保护纪实》,北京:新华出版社,2010年,第49页。

[87]“留德学子遇不幸领区侨胞献爱心”,2011年11月23日,中国驻德国法兰克福总领馆官网http://frankfurt.china-consulate.org/chn/lsyw/lsdt/t880539.htm

[88]夫妻赴委打工遇不幸 巴西侨团热心筹款”,20151020日,南美侨报网http://www.br-cn.com /home/mainnews/20151020/53274.html

[89]“外交部领事司司长黄屏会见法属波利尼西亚华人侨团代表”,2013年1月30日,中国驻孟买总领事馆官网http://www.fmprc.gov.cn/ce/cgmb/chn/wjbxw/t1009317.htm

[90]巴西华人协会推多项计划服务华社安全”,20151125日,南美侨报网http://www.br-cn.com/news/qs_news/20151125/55239.html

[91]军警最高官对华人谈防盗劫要点保人财安全”,20151128日,南美侨报网http://www.br-cn.com/ news/qs_news/20151128/55431.html

[92]中国公安部工作组在驻阿根廷使馆举行打击侵害海外华侨华人犯罪退赃仪式”,2013年2月27日,中国驻阿根廷大使馆官网 http://ar.chineseembassy.org/chn/ lqfw/t1017114.htm

[93]“群策群力 安全联防”,2012年10月25日,中国驻坦桑尼亚大使馆官网http://tz.china-embassy.org/chn/lqfw/lqdt/t982465.htm

[94]“驻法使馆官员、法塞纳-圣德尼省省长、华侨华人代表召开第二次治安联席会议”,2011年5月5日,中国驻法国大使馆官网http://www.amb-chine.fr/chn/zgzfg /zgsg/ jwllc/t820273.htm

[95]“南非华人警民合作中心成立十周年 驻南使馆到贺”,2014年6月26日,中国新闻网http://www.chinanews.com/hr/2014/06-26/6320962.shtml

[96]“中国驻南非大使馆警务联络处成立10周年,全心全意保侨护侨默默奉献为民服务”,2015年12月29日,南非华人网http://www.nanfei8.com/ huarenzixun/nanfeishilingguan/2015-12-29/25245.html

[97]“南非华人警民合作中心成立十周年 驻南使馆到贺”,2014年6月26日,中国新闻网http://www.chinanews.com/hr/2014/06-26/6320962.shtml

[98]“驻博茨瓦纳使馆召开领事保护座谈会,”2012年4月27日,中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t927375.shtml

[99]“驻博茨瓦纳使馆召开领事保护联络员第四次会议,”2015年7月10日,中国驻博茨瓦纳大使馆官网http://bw.china-embassy.org/chn/sgxx/t1280183.htm

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