中外侨务研究

中外侨务研究

张应龙   著

目   录

前 言

华侨华人与“一带一路”：优势、局限与对策………………………………（1）

浅论侨务公共外交的若干问题…………………………………………………（5）

中国海外领事保护与华侨华人…………………………………………………（10）

分类指导 分层发展的侨务工作原则…………………………………………（60）

关于《保护法》（修改稿）的特点和意见……………………………………（64）

广东侨捐项目监管制度研究……………………………………………………（68）

侨务视角下的侨乡文化…………………………………………………………（83）

都市侨务工作：内容、地位和特点……………………………………………（88）

试论入世后侨商会的作用………………………………………………………（138）

广州市荔湾区社区侨务工作调查报告…………………………………………（142）

发挥都市侨乡优势   扎实涵养侨务资源………………………………………（164）

华侨安置政策研究………………………………………………………………（174）

深化华侨农场改革与发展的新探索……………………………………………（196）

广东海宴华侨农场社区侨务工作调研报告……………………………………（210）

日本的日侨政策研究……………………………………………………………（228）

印度侨民政策研究………………………………………………………………（241）

从世界海外希腊人联合会的经验看华侨华人社团组织的整合和发展………（257）

前 言

中国是世界移民大国，也是世界侨务强国。新中国成立以来，中国政府十分重视侨务工作，建立了从中央到地方的侨务工作机构，以服务国家中心工作为主轴，坚持为侨服务的初心，不断完善相关侨务政策，推动侨务工作向前发展。尽管期间走过弯路，但新中国在侨务工作方面依然取得了令人瞩目的成就，成为其他国家学习研究的对象。

改革开放以来，中国的华侨华人研究取得长足的进步，侨务工作研究和侨务政策研究也得到同步的发展，基础研究与应用研究比翼双飞。在此之中，侨办与侨联通过举行研讨会和发布课题等办法，卓有成效地推动了中国侨务工作研究和侨务政策研究的深入开展，尤其是21世纪以来，侨办和侨联支持相关研究的力度不断加强，推动中国侨务工作研究和侨务政策研究向侨务理论研究方向拓展，中国的侨务研究无论是广度上还是深度上都提高到一个新的水平。我很庆幸有机会参与了这个历史过程，从上世纪八十年代开始就陆续承担了各级侨联和侨办的研究课题，通过承担研究课题，不断深化对中国侨务工作和侨务政策的认识，不断进行田野调查和理论思考，而研究的视野也从广东逐步扩大到中国和世界。

广东是中国侨务大省。广东的侨务实践对中国侨务工作具有示范意义和引领意义，广东在侨务实践中形成的做法和政策后来不少被国家所采纳，广东在侨务实践中产生的经验成为国家重要的侨务工作成果，如华裔青年夏令营项目首先就是在广东产生的。所以，广东侨务工作研究是中国侨务工作研究的重要组成部分和重要基础。身处广东，我感触到改革开放后广东侨务工作发展的脉搏，并深度参与到广东侨务工作研究中去。上个世纪八十年代，我参加广东省侨联和侨办主持的《广东省志·华侨志》撰写工作。到九十年代，受广东省侨联的委托，担任《华侨华人百科全书·侨乡卷》“广东篇”主编，负责广东侨乡条目的组织和编撰工作。进入21世纪，承担了广东省侨办组织的《广东省志·侨务卷、外事与港澳事务卷》部分内容的撰写任务。这三项工作，是改革开放后广东侨务部门组织和主持的大型文化项目。通过这几项工作，我对广东侨务工作的实践有了更深广的认识。

对广州市侨务工作的实地研究主要是在这二十来年。大约在2002年的时候，我应广州市东山区侨办的邀请到东山区做侨资企业问题的调查，并指导研究生就此为题完成其毕业论文，成为暨南大学华侨华人研究所成立以来第一篇社会调查学位论文。后来我又协助东山区侨办举办了关于华侨文化的研讨会，对东山区侨商会进行研究。通过在东山区的研究，我比较深入地走进了广州的街区，如华侨新村、新河浦等，实地了解到许多鲜活的资料，并向东山区有关部门提交了关于侨资企业、侨商会和历史文化等方面的报告，得到高度的肯定。次年，广州市荔湾区侨办上门邀请我到荔湾区调研社区侨务工作，我考察了逢源街、金花街、岭南街这些地道的广州老街区，获得与中山、江门等农村侨乡完全不一样的感受，形成了广州市荔湾区社区侨务工作调查报告。在调研过程中，侨务干部的一些话给我留下深刻的印象，他们说，广东侨务工作其实做得很好的，可惜不善于总结和宣传，有时到外地去学习，才发现那些做法广东早已经有了，他们引用俗话说，广东人是“会生孩子不会起名字”。2004年，全国社区侨务工作经验交流会在杭州召开，我总结的荔湾区社区侨务工作经验在大会上被隆重推出，广州市侨务工作经验在全国侨务系统内得到了很好的宣传。通过在广州老城区荔湾区的调研，我开始思索关于侨乡研究的理论问题，提出中国侨乡应分为乡村侨乡和都市侨乡，形成了侨乡研究的一次理论创新。

华侨农场工作是新中国侨务工作的重要内容，也是中国侨务工作的重要特色。改革开放后，随着华侨农场的改革不断深化，华侨农场问题出现了新情况和新特点。2004年，受国务院侨办国内司的委托，在广东省侨办指导下，我带学生到台山海宴华侨农场做社区侨务工作的调查。第一次到海宴华侨农场，农场社区的和谐景象就给我留下了深刻的印象，我最后以和谐家园为主题形成了海宴华侨农场社区侨务工作的经验总结。后来我又与广东电视台合作到海宴华侨农场摄制纪录片《和谐的家园》，负责为纪录片撰稿，这样算起来我竟然先后七八次到过海宴华侨农场。2005年11月，国务院侨办在福州召开全国华侨农场工作经验交流会，海宴华侨农场创造的和谐社区经验作为典型材料向全国华侨农场推广，所总结的华侨农场社区侨务工作新模式被纳入国侨办领导的主旨发言，专题纪录片《和谐的家园》也在大会播放，海宴华侨农场的经验在大会引起很大的反响。那几年，我走访了广东许多华侨农场，如深圳光明华侨农场、汕尾陆丰华侨农场、惠州潼湖华侨农场、广州花都华侨农场、韶关消雪岭华侨农场、清远英德华侨农场、佛山迳口华侨农场、肇庆大旺华侨农场、珠海红旗华侨农场、湛江奋勇华侨农场、江门大槐华侨农场和海宴华侨农场以及福建东湖塘华侨农场、雪峰华侨农场等，使我对华侨农场问题有了更深入的认识，这对后来撰写《深化华侨农场改革与发展的新探索》很有帮助。2009年，在庆祝新中国成立六十周年之际，我完成了《华侨安置政策研究》，从历史的角度系统地梳理了建国以来中国政府在安置归难侨方面的政策和措施，认为中国政府在当时的历史条件下所实施的安置政策基本上是成功的，华侨农场就是中国政府成功安置归难侨的产物。我认为，华侨农场的艰苦奋斗精神和归侨文化传统应该好好继承和发扬光大。

多年的田野调研启发我思考一些侨务理论问题。本书收录的《都市侨务工作：内容、地位和特点》就是之一。改革开放以来，北京、上海、天津、深圳以及其他省会大城市的新侨群体不断扩大，都市的侨务工作在国家侨务工作体系中的地位越来越重要，这就要求我们在制定侨务政策和实施侨务工作中要充分考虑都市侨务工作与乡村侨务工作的差别，这样才能制定更加有效的政策，推动侨务工作的发展。都市侨务工作的作用十分明显，它集中了国家侨务工作的基本内容。都市侨乡具有丰沛的侨务资源和较多的发展机遇，是开展侨务中心工作的主要舞台，是承接国家侨务活动的主要平台，因此要提高对都市侨务工作的地位和作用的认识。我们常说要研究侨情的新变化，都市侨乡的壮大和都市侨务工作地位的上升就是改革开放后中国侨情的一大变化。在《分类指导分层发展的侨务工作原则》一文中，提出要确立分类指导，分层发展的原则，要针对不同版块、不同层次的侨务工作制定“大同小异”的工作指导和工作任务，以有效调动和发挥地方侨务工作的积极性和创造力。中国这么大，各地的侨务资源差别很大，如果不加差别的将每项工作都“平等”推行下去，恐怕不一定合适，一些地方甚至无法执行，要在一体化基础上看到各地的差异性。针对侨务工作社会化的问题，强调要看到它对侨务部门有利的一面，要大力宣传和实践侨务工作成果也为社会所共享的理念，不断提升侨务工作的社会地位。

本书中也有研究热点问题的，如：《华侨华人与“一带一路”：优势、局限与对策》、《浅论侨务公共外交的若干问题》、《中国海外领事保护与华侨华人》。从2013年以后，我有较多的机会到海外调研，深深感觉到华侨华人在中国海外领事保护工作中的作用。关于这个问题的研究，那些非华侨华人研究专业的学者因为对侨情不太了解，所以在其研究中论述华侨华人因素较少，那些研究华侨华人的学者因为对海外真实侨情不是很明了，所以其研究比较空洞，掺杂了较多的个人想象。我结合在五大洲的调研经验，参考相关研究成果，写了中国海外领事保护与华侨华人的研究报告。在报告中，我将在海外调研的素材融化到内容中去，虽然不是很显眼，但海外调研所获得的信息和经验对我准确把握问题的尺度非常重要。我认为，华侨华人是中国开展海外领事保护工作的重要臂膀，也是中国海外领事保护工作有别于其他国家的重要优势和重要特色。

中国的侨务工作和侨务政策是外国学习的对象，但中国也需要了解和学习其他国家侨务工作的做法。基于这样的认识，2000年，我根据自己在日本学术交流时对日本海外侨民政策资料的了解着手进行《日本的日侨政策研究》，这在中国算是较早开展外国侨务工作研究的成果了。文章指出在日本的日侨政策中，日本对海外日侨实施的支援与合作政策是其侨务工作的核心理念。此后，我相继开展《印度侨民政策研究》和《从世界海外希腊人联合会的经验看华侨华人社团组织的整合和发展》的研究。在《印度侨民政策研究》一文中，我认为印度政府调查海外侨情的做法值得我们学习，印度政府将做好海外印度裔青年工作的重点放在第二代上的思路相对我们放在第三四代上更加贴合实际一些。对于希腊的侨务工作经验，我比较欣赏他们整合侨务资源的机制和侨务部门的工作架构。外国的侨务工作和侨务政策确实有值得我们学习的地方，但通过对外国侨务工作的研究，我更加坚定地认为，在世界范围内，中国侨务工作的成就是最为突出的。

今年是中华人民共和国成立七十周年。回顾、总结七十来的侨务实践将是一个重要的工作，也将有很多人从不同角度、以不同形式开展对七十年来中国侨务工作和侨务政策的回顾、研究和总结。本书收录的是近二十年来陆续写成的文章，编辑本书的初衷不是为了回顾总结七十年，这也不是本书的责任。不过，在这个时间节点出版这本小册子，也算是一种历史的记忆。本书收录的文章分为三大板块：一是关于国外侨务工作研究，二是关于国内侨务工作研究，三是关于外国侨务工作研究。国内侨务工作研究包括都市侨务工作研究和华侨农场工作研究，都市侨务工作是我国国内侨务工作的新热点，而华侨农场工作是国内侨务工作的重点和难点。本书的内容大多数是没有正式发表的研究成果，故在注释规范方面没有按正式发表的论文格式处理，一些文章的注释在当时省略掉了，现在要正式出版，仓促之间一时难以补齐，甚为遗憾，只好暂时以保持文章原貌的方式处理，等以后有机会再予补正。由于文章是在不同时间写成的，因此不可避免地带有时代的烙印，如政治术语、语言等，有些看法也不见得很准确很全面，相信值得斟酌商榷的地方会有不少。学术没有止境，永远需要修正、充实、提高。

最后，我衷心感谢深圳市侨商智库研究院，因为他们鼓励和支持，我才得以将这些零散文章结集出版。

作者谨识

2019年春·暨南园

华侨华人与“一带一路”：优势、局限与对策

2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，阐明中国政府对“一带一路”建设的规划。“一带一路”倡议自2013年提出后，如何建设“一带一路”一直是各方热议的话题。“一带一路”沿线分布有4000多万华侨华人，从华侨华人研究的角度看，居住在沿线的华侨华人无疑是我国推进“一带一路”建设的重点依靠力量。

一、优势

在世界华侨华人当中，居住在“一带一路”沿线的华侨华人差不多占了世界华侨华人总数的三分之二左右。从华侨华人移民历史和经济社会实力上说，“一带一路”沿线的华侨华人具有历史久、实力强的特点。在改革开放后，中国引进的侨资侨资主要是来自位于海上丝绸之路的东南亚国家。如果说，在改革开放前30年，华侨华人是我国“引进来”的重要对象，那么在未来时间里，华侨华人则是我国“走出去”的重要依靠力量。

华侨华人在“一带一路”建设中的优势概括起来主要是：

1.   在“一带一路”建设上，中国与“一带一路”沿线国家有的是陆路相接，有的是水路相通。中国对外合作的基础设施建设项目如铁路、港口等很多是分布在“一带一路国家”。中国与“一带一路”国家的经济互补性很强，在金融、货物、资源开发等方面双方的合作空间很大。建设“一带一路”是全方位的建设，因此生活在“一带一路”国家的华侨华人可以不用的方式、不同程度参与到“一带一路”的建设之中。

2.   在经济上，华侨华人既拥有一批有实力的企业（包括跨国企业），又拥有一批杰出的经营管理人才，可以与中国企业合作“走出去”，为中国企业“走出去”提供对接服务。“一带”沿线的华侨华人，其优势在商贸方面，“一路”沿线的华侨华人，其优势包括生产和商贸等方面。有实力的华商企业可以与中国企业进行合作，而华人经营管理人才因为熟悉当地商业规则与法律法规，更是中国企业到国外开拓市场和业务可以倚重的力量。

3.   在中外关系上，华侨华人既可以成为中国开展公共外交的重要力量，又可以为中国引介更多外国友好力量到中国来，成为双边甚至多边关系的桥梁和纽带。改革开放后，中国许多省市通过华侨华人与外国省市建立了友好城市关系，华侨华人还经常与外国友人组团到中国访问，开展经济、体育和文化等方面的交流活动。在当地社会关系方面，有些华侨华人与当地社会上层持有密切的联系，可以起到沟通的作用。一般而言，海外华人都非常注重与当地主流社会的精英群体搞好关系，都注意加强和发展与他们的关系，实践中国传统文化中的“和”理念，努力构建在当地上层社会中的人脉，追求双赢的目标。所以，在有需要的时候，华侨华人可以扮演沟通双方的中间角色，促进中外之间的理解、支持和合作。

4.   在文化上，华侨华人既熟悉当地情况又有中华文化背景，具备双语甚至多语能力，可以促进不同文明之间的互鉴。多年来，华侨华人一方面在所在国常年举行中华传统文化活动，如舞狮舞龙、游神活动、春节文化巡游等等，有的地方还吸收当地其他民族参加，变身为当地多元文化活动的盛典。一方面将外国文化引到中国来，如西洋建筑、外国语言、思想观念等，这种外国文化的影响在侨乡尤为明显。

5.   在传播教育上，华侨华人可以借助现有华文传媒和华文教育阵地，也可以当地语文为媒介，发挥讲述中国故事的重要作用。华侨华人讲中国故事，固然含有对祖籍国文化的感情在内，但他们也是看到中国飞跃发展后自愿向外国友人介绍中国的发展成就的。今日的中国如果没有获得如此辉煌的发展，要华侨华人去讲中国故事也是很难的。毫无疑问，华侨华人不但能讲好中国故事，而且还善于讲中国的好故事。

对于华侨华人在“一带一路”建设中的作用，中国驻西班牙大使吕凡着眼于海外华商群体，认为海外华商的最大优势就是：横跨两个市场，感知两种文化，拥有两种资源，熟悉两种经验。因此，华侨华人可以发挥市场、文化、资源、经验四个方面的优势，促进“一带一路”的建设。[①]这个概括非常到位，问题的关键在于如何将这些“两种”变为“一种”实在的作用。

二、局限

对于华侨华人在“一带一路”建设中的作用我们要充分予以重视，同时也要防止过度解读华侨华人的作用，在建设“一带一路”过程中，华侨华人还是有不少局限性的，而且这种局限性还不是华侨华人本身能够解决的。

首先，“一带一路”的建设内容更多的是中国政府与各国政府和国际组织层面的对接，例如港口、铁路、通讯等基础设施，双边贸易政策和关税的谈判和制定，人文交流计划的制定，等等。在这些方面的对接，一般属于国家层面上的对接，华侨华人难以担当重任，甚至无法参与。

其次，海外华人只是当地国家一个族群，在该国只是扮演民间的角色。在一些国家，华侨华人还受到歧视，经济政治活动受到限制，生活环境不是那么友好。华侨华人不但不可能以当地“国人”的姿态来开展与中国“一带一路”建设的合作，反而处处要注意不要引起当地主流社会的反感，要低调谨慎行事。

第三，华侨华人的作用具有不平衡性。在“一带”沿线，华侨华人主要由两个部分组成：一是源于中国西北地区的少数民族华侨华人，二是东欧国家里那些以商贩起家的新移民。他们无论人数还是实力都还是比较弱。加上“一带”上不少国家内乱不止，战火纷飞，外部环境不良，“一带”沿线的华侨华人难有多大作为。相对而言，“一路”的华侨华人所起的作用会大一些。

第四，海外华侨华人群体是一个复杂的群体。所持有的认同对象有所不同有的政治立场甚至是对立的，对中国的态度不都是一致的。真正和中国与海外同时保持密切联系和往来的华侨华人不是很多，与中国存在一定距离感的不见得很少。华侨华人与当地社会关系密切的不一定和中国有多少来往，与中国关系密切并愿意为中国说话的不一定在当地社会有地位和影响力。从世代上说，老移民有实力但热情不一定高，新移民热情高但不一定有实力。因此，要克服这种局限性，首先需要做细致的工作，争取更多的华侨华人了解、理解和支持“一带一路”倡议的内容和意义。

三、对策

首先，开展与“一带一路”沿线华侨华人的合作，发挥“一带一路”沿线华侨华人的优势，要在指导思想上一定要坚持实事求是的原则，不能随意扩大华侨华人的作用，应摒弃华侨华人作用“万能论”。虽然华侨华人所从事的国际贸易和跨国投资活动客观上有利于“一带一路”的建设，虽然华侨华人所从事文化交流活动客观上有利于“一带一路”的民心相通，但要客观评估华侨华人能在什么领域起到作用，不搞一刀切。要在华侨华人起作用的方面狠下功夫，切忌泛泛而论，夸夸其谈。要具体情况具体分析，在对“一带一路”沿线不同国家侨情分析的基础上，制定差异性的实施方案。

第二，要善用华侨华人的力量。在目前阶段，华侨华人与“一带一路”建设事实上还处于“两张皮”的状态，各说各话，各做各事。要切实做到发挥华侨华人的作用，除了要有华侨华人社会本身的努力之外，中国政府和企业也应该采取必要的措施和步骤。要破除“两张皮”的困局，将重视华侨华人的作用落实到实处。关键一点，要纠正只注重引进华侨华人人才而忽略在海外启用华侨华人人才的偏差。要在海外大力启用华侨华人人才，借助华侨华人的智力和社会资源，更有效地推进“一带一路”的建设。中资企业到海外开展投资与建设活动，应该大力在当地招聘合适的华侨华人人才，发挥他们的作用，开展面向当地社会的公关活动，争取中资企业更快地站稳脚跟，打开工作局面。目前中资企业在海外时更多时候像一座“孤岛”，自成与当地隔绝的体系。中国在开展调查海外市场状况活动时，要招聘当地华侨华人人才，发挥华侨华人人才熟悉当地政经情况的优势，提高调研的水平和质量。通过招聘当地华侨华人专才，可以有效地发挥华侨华人的优势，培养华侨华人人才，提高华侨华人的就业率，促进与中国企业与华侨华人的融合，加快中国企业适应当地环境的过程。

第三，要致力联合华侨华人，并通过华侨华人联合当地主流社会一起建设“一带一路”。在经贸合作方面，从事对外贸易的中国企业应该多建立与海外华商以及所在国主流社会商家的合作关系，共同谋求发展。通过华商联合当地商家一起做事，提高投资成功率，规避不必要的风险。在宣传方面，要注意联合华文传媒并通过华文传媒联合当地主流传媒三方一道讲好中国故事，营造和谐友好的文化生态和舆论环境，不能将宣传活动局限于华文传媒的小圈子。

第四，要建立高效的合作平台。海外华侨华人社团是我们开展对外关系的重要平台，与海外华侨华人社团保持密切的关系一直是我国侨务部门常规化工作。联合华侨华人社团组织在海外举办有关文化宣传和交流活动，可以促进沿线国家的民心想通。但要改进方式，多委托华侨华人社团组织在海外开展文化与教育交流项目，培植华侨华人社团组织在当地社会的影响力。吸收华侨华人参加合作研究和论坛展会等，促进他们对共建“一带一路”内涵、任务、目标等方面的理解和认同，并通过他们向当地主流社会宣讲。通过这些办法，进一步凝聚侨心，延伸中国在海外的合作平台。

第五，调整我国对外援助的合作对象，增强华侨华人的作用。中国每年都有很多对外援助项目，在开展这些项目时，我们可以选择一些合适的项目与华侨华人合作，和他们一起去推行这些项目。尽管华侨华人社会对当地基层民众等弱势群体也有所援助，但没有成为常态，华侨华人社会对弱势群体的救助主要面对华侨华人社会本身。根据中国政府的规划，中国对外援助的规模会不断扩大，因此，与华侨华人社会合作，开展重点面向当地基层民众的教育医疗、减贫开发和生态环保等各类公益慈善活动，为华侨华人在当地社会发展作用搭建新的平台，将是未来重点发展方向，这样做可以实现中国、华侨华人、当地社会三赢的目标。

总之，通过“启用”和“联合”，将华侨华人与“一带一路”建设更加紧密联系在一起，以更加有效地发挥华侨华人的作用，从而促进“一带一路”建设的发展。只有破除“两张皮”的困局，才能使华侨华人的优势从可能变为现实。

                                                       （2016年）

浅论侨务公共外交的若干问题

    改革开放30多年的外交和侨务工作实践证明，华侨华人是侨务公共外交的积极参与者和有力推动者。侨务公共外交工作是侨务工作的优势所在，是我国外交工作的重要组成部分，也是中国公共外交的重要特色，在构建新海上丝绸之路中将发挥重要的作用。 自从2011年正式提出侨务公共外交的概念以来，对侨务公共外交的研究与实践不断在升温。但是，如何做好侨务公共外交，侨务部门和学术界还在探索中。

    一、侨务公共外交的定义

    什么叫侨务公共外交？目前的定义有许多种，我个人认为侨务公共外交的定义是：中国侨务部门面向并通过海外华侨华人在国外介绍中国历史文化和发展道路，目标是通过消除误解，增进了解、促进合作，为中国创造一个友好的外部环境。

    有人认为，“侨务公共外交应被定义为：对中国较为了解与友好的海外华侨华人，以信息传播与沟通为基本方式，向其住在国政府与社会公众说明中国、推广中国、展示中国，传播中华文化，进而构建良好的中国国家形象。”[②]这一概括不够完整，事实上，侨务公共外交首先从属于国家公共外交，侨务公共外交是中国公共外交的一种，不是与中国公共外交并行的另外的公共外交。关于公共外交的含义，有多种不同的诠释，前后也发生了较大的变化。目前学者们比较认同的含义是：一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。其中，政府是主导，公众是主体，媒体是关键，意见领袖群体是中坚。不管对公共外交的概念如何定义，公共外交是由一国政府主导的行为这个基本内核不会变化，所以，侨务公共外交必然是中国侨务部门主导的公共外交，没有侨务部门的主导，很难称得上侨务公共外交。另一方面，不是侨务部门主导的侨务公共外交不一定是完整意义的侨务公共外交。

二、侨务公共外交的主体

在侨务公共外交中，华侨华人既是受体也是主体，这一点是学术界的共识。但如何看待华侨华人这个群体有关论述往往语焉不详。在现有关于侨务公共外交的论述中，通常将所有海外华侨华人都视为侨务公共外交的力量，这是不正确的。因为在海外华侨华人社会中，因各种原因造成华侨华人社会存在不同的政治文化取向，大致而言，华侨华人对中国的态度有的亲近，有的中立，有的反对，不能简单化地把所有华侨华人视为“天然”地亲近中国。亲近中国的华侨华人是开展侨务公共外交的主体，其中新移民更是承接侨务公共外交的主要力量，中立的华侨华人是争取的对象，至于反对中国的华侨华人则首先需要转化才谈得上做工作。

侨务公共外交除了要“面对”华侨华人之外，重要的是要“通过”华侨华人影响当地的主流社会。对中国亲近的华侨华人是我们开展侨务公共外交的主要力量，要通过他们争取那些对中国不太熟悉或不太友好的华侨华人以及当地其他族群。不做好对中国不太熟悉或不太友好的华侨华人这一部分人的工作，侨务公共外交工作就会大打折扣。有一种意见认为，侨务公共外交的对象要严格限定在“海外侨民和归侨侨眷及其附属组织”。[③]这个观点值得商榷。其实，海外侨民和归侨侨眷应该是侨务公共外交的媒介，侨务公共外交的目的还是要通过他们影响到所在国主流社会。

三、侨务公共外交的途径、方法和目标

开展侨务公共外交的途径主要包括文化、教育、体育、宗教、饮食、投资、技术、捐赠，等等，这些途径可以从不同方面针对不同群体宣传中国的好声音和好形象。从开展工作层面上说可以分为公共层面和私人层面。公共层面主要是指有组织的集体活动，包括集会、展览、演出、游行、比赛等；私人层面是指那些通过正常私人交往的活动，私人层面的交往具有层次性和自然性，它所交往的人群上至达官贵人，下至黎民百姓，层次多。这种私人交往是产生在熟人基础上，因此比较自然，效果更好。

讲好中国故事，传播好中国声音是开展公共外交方法的通俗概括。华侨华人群体中那些具备中外文化素质的人是向世界诠释和宣传中国最好的民间大使。但是，传播方法应该遵循简单、生活化的原则，美国的文化是靠可口可乐、麦当劳、好莱坞攻城略地的，高深的理论、差异太大的理念习惯难于被异文化族群所接受。我们不要动辄就拿出博大精深的中华文化出来说事，这没几个人懂。有位华人说得好，中国少一点食品问题的丑闻，形象便马上好起来。在讲述中国故事时要把中国的官方语言转化为华侨华人的“侨生语言”。

侨务公共外交的目标是什么？有的认为是“维护和实现国家的根本利益。”[④]有的认为是“构建良好的中国国家形象。”[⑤]前者概括性较强，后者较为通俗。我个人认为，侨务公共外交的目标是为中国创造友好的外部环境。当今世界日趋多极化，各种利益调整错综复杂。中国在和平崛起的道路上，难免受到一些怀疑、嫉妒和攻击。华侨华人身处外国，在讲述中国故事上更为直接和方便。通过华侨华人的讲述尤其个人魅力的影响，甚至通过华侨华人与上层人物、公众人物的直接沟通，可以消除一些误会，影响当地主流社会的态度，为中国创造友好的外部环境。

研究侨务公共外交和开展侨务公共外交一定要记住我国侨务工作的基本方针和基本政策，严格把握华侨华人的界限，不能过高、过分地要求华侨华人为中国做什么，想当然地把华侨华人当作无所不能的“超人”；或者要求华侨华人维护中国的海外利益，[⑥]这种说法是否合理合法需要斟酌斟酌。

四、打好侨务公共外交的基础

（一）做好侨务公共外交的战略规划

    侨务公共外交是以公众为对象的外交，明确的公众对象是开展公共外交的前提。然而，目前的侨务公共外交还处于起步阶段，在对象锁定方面还不够明确，外交的针对性不强。在更多的情况下，侨务公共外交是一种针对全体公众的外交，而非锁定某一部分公众进行重点经营的外交。开展侨务公共外交到底如何发挥社团、个人、媒体、学术机构的作用？到底哪种力量是主渠道？这关系到开展侨务公共外交的路径问题。开展侨务公共外交到底是一般性的交流还是有设定议题、有步骤地开展？这关系到侨务公共外交的方法问题。侨务公共外交是实现国家利益的手段之一，需要统筹国内与国外、官方与民间、中央与地方、不同地区与不同阶层的华社等众多方面的资源，才能形成侨务公共外交的强大合力。因此，开展侨务公共外交必须从全局的视野和战略高度，做好战略统筹规划，将各方面的积极性整合成为强大的合力。同时，要根据各国不同的国情和华侨华人社会内部不同的特点，制定具体有效的传播内容和传播方法，确立阶段性与长期性目标，推动侨务公共外交的顺利发展。

（二）构建有效的话语传播系统

      公共外交的对象是外国公众，不同的国家有不同的历史背景、文化传统和宣传方式，文化的差异导致国际媒体与公众读不懂中国、误读中国。在亚洲文化中，社会群体利益比个人利益更重要，责任重于自由，而西方发达国家追求的是绝对的个人自由。正是由于文化冲突和目的差异，西方媒体常常将中国政府描绘成负面形象，与个人主义背道而驰，对西方世界构成威胁。虽然我们在对外宣传方面取得不少进展，但是，外国人对中国的了解依然非常少。在中国各省、市侨务部门的网站中，能用英文介绍并让外国人印象深刻的很少。中国现有的一些英文网站的设计和信息也不符合外国人的文化习惯，许多网站介绍的中国文化知识，外国人是看不懂的。国外受众由于生长环境、教育、风俗、语言、社会制度等因素的不同，在道德标准、价值观念、政治立场上与国内受众存在着很大差异。因此，必须因时、因地制宜，针对不同地区不同文化传统的实际情况，采取不同的传播方式和技巧。提升传播力和话语权，首先就要确保外国公众真正理解我国的文化价值观和外交政策。一般而言，接收对象分为两个层面：直接层面为国际社会的公众，它代表了国际舆论；间接层面为国家决策层，它代表了目标政府。成功的公关信息不仅会影响媒体的报道议程，还可能进一步影响国际公众舆论的公共议程和外国政府的政治议程。所以，要积极探讨如何在侨务公共外交这个语个语境下构建有效的话语传播系统，尤其是让外国人“听得懂”的话语，强化“引导”的技巧。在传播模式上要从“被动应付”走向“主动设置”。[⑦]

（三）建立侨务公共外交的评估机制

     侨务公共外交是一项务实的工作。在确定一项政策一项目标之后，需要检验其实施传播的效果。传播效果有三个层面的含义：第一层是信息能否及时而广泛地到达接收对象；第二层是接收对象是否真实了解并正确理解和接受了发出的信息；第三层是信息对接受对象是否产生了态度和行为上的影响。我们可以借助国际声望管理理论来建立评估机制。国际声望管理包括三个基本问题：第一，你想影响谁；第二，你想要他们做什么；第三，你用什么给他们回报，在哪里可以给他们回报。这三个问题的答案就构成了国际声望管理战略，其核心包含一系列要点：要抓住中国以及与中国相关议题的关键，展示给世界；要有统一性和连贯性；要累积影响力，即中国给外国人的印象；要把最重要的核心问题用最有力的方式传递出去。国际声望管理理论的关键部分是，认识你的目标受众对你了解多少？然后设计策略将他们的想法引导到你想让他们去的地方。国际声望管理的全球模型分为三个部分：第一部分是观念部分，指理解声望如何起落并如何推动经济发展；第二部分是判断部分，指评估声望的好坏；第三部分是战略部分，指拓展声望所及范围。所以，只有建立评估机制才能有效推动侨务公共外交不断前进。

（四）加强侨务公共外交的理论研究

     深入开展侨务公共外交的理论研究，是促进侨务公共外交创新发展的基础性工作，要从理论与实践的高度认真总结侨务公共外交的丰富经验和成功范例，从现实需求出发进一步探索和把握侨务公共外交的规律，提高侨务公共外交的理论水平。要从当今时代国际形势风云变幻的大趋势中研究和把握全球华侨华人发展的走向，形成我们自己的理论观点和主张，并以此指导开展侨务公共外交的工作实践，让侨务公共外交在国际舞台上发挥更大的作用。   

（2014年）

中国海外领事保护与华侨华人

一、中国海外领事保护工作研究概况

关于中国海外领事保护工作的研究起步较晚。改革开放后中国学界对海外领事保护的研究最初始于对清末中国驻外领事制度的研究，主要是从侨务的角度研究清末中国海外领事制度的背景、沿革和作用成效。与此同时，也有一些学者研究华侨农场的归难侨安置问题以及中国政府的护侨工作，研究七十年代末开始的印支难民潮及难民安置工作，这些研究是从侨史和侨务的角度研究中国海外领事保护的问题，但与今天人们熟知的海外领事保护工作在内容上还是存在一些差别。

随着中国对外交流大门的进一步打开，人员对外交流的进一步扩大，中国综合国力的进一步提升，中国政府以人为本理念的进一步深化，中国海外领事保护工作出现了一个全新的局面。一方面是中国公民出国人数大增和出国活动经常化，一方面是中国公民在国外面临着的风险趋于经常化、多元化和复杂化，这对中国的海外领事保护工作提出了重大的挑战。中国政府除了要处理经常性的领事保护工作之外，还多次开展从海外撤离中国公民的行动。如果说，在过去还可以从侨务角度来看海外领事保护工作的话，现在则要突破的侨务的界限，要更多地从外交这个角度看海外领事保护这个问题。

（一）著述举要

因应这个新的局面，学术界从外交学、国际政治、法学等方面对中国海外领事保护工作进行了研究。这些研究成果有公开出版的著作、回忆录和发表在报刊上的论文，也有在高等院校科研院所进行的学位论文研究。

甲、公开出版的著述

1.著作类

（1）新中国领事实践编写组编写：《新中国领事实践》，北京：世界知识出版社，1991年版。

（2）丘日庆主编：《领事法论》，上海：上海社会科学院出版社，1996年版。

（3）梁宝山：《实用领事知识》，北京：世界知识出版社，2001 年版。

（4）刘功宜编著：《出国人员如何求助——浅说领事保护》，北京：中国经济出版社，2005年版。

（5）吴德广：《从礼宾官到总领事》，北京：新华出版社，2008年版。

（6）于澄涛：《中国警官的法兰西岁月》，北京：中国人民公安大学出版社，2010年版。

（7）张兵、梁宝山主编：《紧急护侨：中国外交官领事保护纪实》，北京：新华出版社，2010年版。

（8）李晓敏：《非传统安全威胁下中国公民海外安全分析》，北京：人民出版社，2011年版。

（9）夏莉萍：《领事保护机制改革研究：主要发达国家的视角》，北京：北京出版社，2011年版。

（10）黎海波：《海外中国公民领事保护问题研究（1978-2011）——基于国际法人本化的视角》，广州：暨南大学出版社，2012年版。

（11）《外交官在行动：我亲历的中国公民海外救助》，南京：江苏人民出版社，2015年版。

2.论文类

（1）晚清护侨政策。主要有廖赤阳《晚清护侨政策的实施及评价》（《华侨大学学报》1984年），袁丁《同光年间清政府对遣使设领态度的转变》（《华侨华人历史研究》1994年第2期），许肇琳《略论清代后期的设领护侨政策》（《八桂侨史》1995年第1期），任云仙《清代海外领事制度论略》（《中州学刊》2002年第5期），邱建章《论晚清政府的护侨政策》（《周口师范学院学报》2004年第4期），庄国土《对晚清在南洋设立领事馆的反思》（《厦门大学学报》2006年第5期），冀满红《论晚清政府对东南亚华侨的保护政策》（《东南亚研究》2006年第2期），罗金财《浅谈1860年以后晚清政府外交护侨的表现》（《福建论坛·社科教育版》2008），李皓《保护“弃民”：日俄战争时期清政府海参崴护侨活动研究》（《华侨华人历史研究》2014年第2期）。

（2）外交保护与领事保护。主要有高智华《论外交保护制度》（《福建政法管理干部学院学报》2003年第l期），黄涧秋《论外交保护中的用尽当地救济规则》（《江南大学学报》2008年第5期），余劲松《公司的外交保护》（《政法论坛》2008年第1期)，夏莉萍《美英领事保护预警机制的特点及对我国的启示》（《外交评论》2006年第1期），万霞《海外公民保护的困境与出路——领事保护在国际法领域的新动向》（《世界经济与政治》2007年第5期），夏莉萍《日本领事保护机制的发展及对中国的启示》（《日本问题研究》2008年第2期），殷敏《外交保护与领事保护的比较研究》（《国际商务研究》2008年第4期），何雪梅《领事保护问题及其对策探析》（《洛阳理工学院学报》2008年第2期），黄涧秋《论海外公民权益的外交保护》（《南昌大学学报》2008年第3期）。

（3）中国海外领事保护问题。主要有沈国放《坚持以人为本，加强领事保护》（《求是》2004年第22期），石洪涛《中国将建立五项机制保护海外公民安全——专访外交部领事司副司长魏苇》（《中国青年报》2005年12月28日），夏莉萍《试析近年来中国领事保护机制的新发展》（《国际论坛》2005年第3期），李晗《所罗门撤侨行动纪实》（《世界知识》2006年第10期），万霞《海外中国公民安全问题与国籍国的保护》（《外交评论》2006年第6期），毛竹青《试论在美国的中国公民权益受侵犯及其保护》（《华侨华人历史研究》2008年第3期），方伟《中国公民在非洲的安全与领事保护问题》（《浙江师范大学学报》2008年第5期），孔小霞《海外中国国民权益保护的国际法思考》（《兰州大学学报》2008年第6期），朱建庚《中国领事保护法律制度初探》（《中国司法》2008第10期)，沈国放,魏苇,刘民强,张历历,周庆,杨志明,万霞,陈雄风《企业和个人,海外遇事怎么办》（《世界知识》2008年第17期)，张峻峰,刘晓亮《透过在俄中国公民安全现状看中国领事保护》（《西伯利亚研究》2008年第4期)，夏莉萍《中国政府在保护海外公民安全方面的制度化变革及原因初探》（《国际论坛》2009年第l期），廖小健《海外中国公民安全与领事保护》（《南洋问题研究》2009年第5期），邢爱芬《海外中国公民领事保护立法初探》（《国际论坛》2011年第4期）。卢文刚、黄小珍《中国海外突发事件撤侨应急管理研究——以“5·13”越南打砸中资企业事件为例》（《东南亚研究》2014年第5期），许育红《领事保护华侨海外权益若干问题的实证研究》（《武大国际法评论》2014年第1期）。

乙、学位论文

研究海外领事保护问题的硕士学位论文主要出现在2000年后。其特点主要有：首先，外交学院是主要研究阵地，外交学院在十几年里有8篇硕士学位论文研究海外领事保护问题。如：张毓华《香港居民的国籍冲突与领事保护问题初探》（外交学院，2002年），许育红《领事保护法律制度与中国的实践》（外交学院，2003年），颜志雄《日本领事保护制度研究》（外交学院,2006年），杨培栋《外交保护制度研究》（外交学院,2007年），李娟娟《领事保护制度研究》（外交学院，2008年），史晓娇《21世纪初日本海外公民综合保护体系研究》（外交学院，2010年），李霖《领事保护法律制度研究》（外交学院，2011年），杨洋《中国领事保护分析》（外交学院，2013年）。这几篇论文以研究领事保护制度为主，研究日本领事制度为辅。此外，研究领事保护制度的论文还有姜德安《外交保护制度的主要问题剖析》（武汉大学，2004年），何佳《领事保护基本法律问题探析》（中国政法大学，2009年），陈晔《领事保护制度研究》（华东政法大学，2013年）以及黄振宇《试论以人为本的领事保护工作》（北京师范大学，2005年），林培旭《全球化时代中国领事保护研究》（吉林大学，2013年）等等。

其次，研究海外中国公民的安全也成为研究海外领事保护的热点。如李小雨《改革开放以来海外华商安全问题研究与对策探索》（暨南大学,2007年），郭德峰《海外中国公民的安全保护》（湘潭大学，2007年），陈宵《试论双重国籍下的外交保护制度及对我国的借鉴》（苏州大学,2008年），马珂《领事保护与中国公民海外安全研究》（暨南大学，2008年），张峻峰《论海外中国公民安全与中国领事保护》（华东师范大学，2009年），刘盛楠《中国公民海外安全保护研究》（华中师范大学，2012年），申丽欣《论海外中国公民安全的保护》（辽宁大学，2012年），魏曌《中国公民海外安全的领事保护研究》（电子科技大学，2012年），等等。

第三，博士学位论文数量不多。只有几篇，如：殷敏《外交保护法律制度及其发展势态》（华东政法学院，2007年），夏莉萍《20世纪90年代以来主要发达国家领事保护机制变化研究——兼论对中国的启示》（外交学院，2008年），黎海波《国际法的人本化与中国的领事保护》（暨南大学，2009年），张磊《外交保护国际法律制度研究》（华东政法大学，2010年），陶莎莎《海外中国公民安全保护问题研究》（中共中央党校，2011年），万霞《外交保护制度研究》（外交学院，2012年），郭志强《领事协助法律制度研究》（外交学院，2013年）。

（二）主要研究内容

对中国海外领事保护工作的研究大致上分为几种类型：一种是直接关于中国领事保护工作的研究，一种是一般领事问题的研究，一种是从外国领事保护工作研究中引发对中国领事保护工作借鉴意义的探讨。

    1.关于中国海外领事保护工作研究

对中国海外领事保护工作的研究，外交学院的杨洋在其硕士学位论文做了系统的研究。作者在论文中简要地回顾新中国成立前中国领事保护制度和领事工作的的简况，将新中国成立后的中国领事保护工作划为三个阶段：1.改革开放前是起步和摸索阶段；2.改革开放后到2003年是逐步发展阶段，3.2004年后是突飞猛进阶段。认为其主要原因一是形势发展的客观需要，二是政府执政理念的转变，三是人权因素的推动。最后作者提出了五点建议，1.加强领事保护能力建设，2.推进领事保护法制建设，3.加强预防性领事保护，4.扩大领事保护的参与性，5.加强媒体应对和舆论引导。[⑧]

关于中国海外领事保护的研究有的着眼于制度建设方面，分析保护的内容以着眼于安全方面为主。

    在领保制度建设研究方面，林培旭认为目前我国已经建立了预警机制、应急和协调机制、磋商机制三种机制。[⑨]张峻峰认为是协调机制、预警机制、应急机制、服务机制、磋商机制五种机制。[⑩]五项机制的说法是外交部正式使用的概括。对于如何进一步加强中国领事保护制度的建设，大多数意见是要完善立法，推动领事保护法制化建设。同时要拓宽信息渠道，推动领事保护信息化建设；加强多元参与和横向协调，推动领事保护系统化建设。对于如何完善中国的领事保护制度，魏曌认为要从领事保护制度、领事保护实施机制和领事保护工作入手，加强与其他国家的双边合作。完善我国领事保护的各项实施机制、加大对领事保护人力资源投入、加强宣传力度、掌握信息量等等。[11]毛竹青认为要借鉴大多数国家的做法，考虑建立中国特色的名誉领事官员制度，聘请海外侨胞中在政治上有影响、经济上有实力、社会上有地位的知名人士担任名誉领事官员,以更好地保护中国侨民在居住国的正当权益。[12]

安全问题是领事保护的主要内容，也是研究领事保护工作的主要问题。夏莉萍根据外交部网站发出的海外安全提醒信息归纳、本人在非洲的调研以及对多哥、毛里塔尼亚、乍得、加纳、刚果 ( 布)、刚果 ( 金)、喀麦隆、科特迪瓦、马里、尼日尔、中非共和国、贝宁、加纳、几内亚、尼日利亚、塞内加尔、赞比亚和纳米比亚等18个国家128家中资企业的问卷调查，认为中国在非洲大陆的安全风险主要是政治风险、社会治安风险、因中国公民自身违法违规行为所带来的安全风险、流行性疾病蔓延、恐怖袭击、海盗袭击、意外事故、经济诈骗、自然灾害这几类。指出在接受问卷调查的128家在非中资企业中，超过1/3(36.7%，47家)认为政治风险是他们在非洲经营遇到的最大风险。这类风险分为以下几种情况: 一是大选前后局势动荡，即“逢选易乱”。二是武装力量分裂割据加剧了局势的不稳定性。三是边界争端引发危机。在非洲，“有些风险是世界其他地区的中国公民也曾遭遇的，例如公民自身违法违规、意外事故、自然灾害等。但是，有些安全风险在非洲显得比较突出，如政治风险、治安问题、流行性疾病、海盗袭击等，显示出高度地域性特点。”[13]

   海外中资企业的员工虽然管理比较严格，但不少中资企业位于高危风险的国家里面，一旦该国发生社会动荡或者种族冲突，中资企业往往受到波及，甚至迫使中国政府做出撤离人员的行动。在海外中资企业中，从事采矿活动的企业面临的风险大一些。每逢当地社会出现动荡局势，这些企业常常成为歹徒袭击和哄抢的对象。在这些企业工作的员工风险系数是非常高的，海外中资企业遇到的问题具有迫切性，但学者对海外中资企业领事保护问题的研究比较薄弱。杨永伟、王训练总结中国海外矿业企业面临的人身和财产安全威胁主要有：地区武装冲突或战争、恐怖袭击、社会治安、政策变动和敌对势力。他们借鉴欧美发达国家海外矿业企业运营的经验,提出6点安全保护对策：1.加强和改善企业安全保护系统建设，2.积极与中国驻外使领馆保持联系及寻求领事保护，3.与当地国际非政府组织保持有效沟通，4，积极与海外中国商会保持联系，5.加强与当地企业工会或矿业工会的沟通和协调，6.构建和谐的社区关系。强调中国目前急需建立和完善海外矿业企业人身和财产安全保护体系,重在事前防范,而非事后处理。[14]

留学生是领事保护的主要对象。中国在海外公民遇到安全问题的群体主要是在海外的经商者、中资企业员工、海外留学生、游客四类人。这四类人除了中资企业员工和经商者、旅行社组织的游客的行踪比较容易掌控之外，其他群体难以掌握其具体的动向。鉴于海外留学生的群体比较庞大，海外留学生的安全也是中国海外领事保护工作的主要对象。周保凤认为海外留学生安全保护存在的问题主要是四个方面：留学机构、市场不规范；学校缺乏对留学生进行安全教育；缺乏预警机制；相关部门事故处理能力不足。[15]更多还原

     在大多数研究中国领事问题的著述中，都认为中国应尽快出台一部领事工作条例。虽然在2009年中国国务院法制办曾经就一部《中华人民共和国领事工作条例》公开征求过意见，但迄今为止尚未正式出台。苏卡妮认为中国需要制订统一的领事保护法，以便指导领事条约的缔结及规范领事保护工作，对领事的权利、义务、法律责任以及启动、实施领事保护的规则作出明确的规定，并制定出相应的领事保护的服务标准，使其规范化、制度化。[16]立法当然重要，但在海外领事保护形势不断变化的情况下，仓促立法也不一定合适。

   2.一般意义的领事保护问题研究

   万霞从外交保护的角度来看海外领事保护问题，认为中国在外交保护制度方面存在现实的国家利益，庞大的海外公民群体都是中国外交保护的对象。目前，在我国的外交实践中，没有专门的针对外交保护的机制和对策，外交保护仍与领事保护混同在一起执行。外交保护区别于领事保护的一个重要特点就是外交保护援引了对方的国家责任或政府责任。因此，在一些事件中，我国应适时启动政府求偿的要求，这是我国政府依据外交保护制度所获得的一项正当权利。对于我国在外交保护案件中所受到的损失，包括国家损失、公民及法人等的损失，可以仿照有关国家建立国家级的对外索赔机构（例如美国建立的对外索赔委员会），就侵害我国海外公民、法人利益的损害进行国家与国家层面的一揽子索赔。[17]这对我们实施海外领事保护提供一个新的思路，尤其在当前一些海外中资企业不时遇到外国政府单方面改变合同，遭受惨痛损失的情况下，外交保护的作用要大于领事保护的作用。

许育红从一般的领事法律制度的研究引申关于中国领事保护如何付诸实践的问题。她的硕士论文《领事保护法律制度与中国的实践》从领事保护法律制度的起源、形成与发展,分析领事保护内容的由来及其走向,通过对中外领事制度的产生与发展、领事保护法律制度及其意义和作用的系统分析,重点论证外交保护是领事保护的延续和最高阶段，理清长期以来人们对领事保护与外交保护概念上的混淆。但她对就中国领事法律制度存在的主要问题提出的意见和建议比较简略。李娟娟主要从国际法层面对领事保护制度问题进行分析,同时以美国领事保护的制度设计为研究视点，对从国内法的角度对领事保护的实施进行分析，提出对中国领事保护制度体系的建立的若干启示，提出要进行领事保护的立法，加大对领事保护的资金投入，加大人力投入三项主张。[18]

    3.外国领事保护的借鉴研究

    中国国内对外国领事保护的借鉴研究为数不多，这方面的著作有夏莉萍的《领事保护机制改革研究——主要发达国家的视角》，该书是在作者的博士学位论文的基础上修改完成的。重点分析20世纪90年代以来在经济全球化的背景下，各发达国家都面临着出国人员增加，领事保护任务加重的问题。该书对这些变化产生的原因、变化的积极意义和变化所带来的问题进行了分析和评述，并将中国领事保护机制的发展与主要发达国家进行了比较，认为中国领事保护机制的发展变化显示出与主要发达国家领事保护机制相似的变化趋势。夏莉萍在《美英领事保护预警机制的特点及对我国的启示》（《外交评论》2006年第1期）一文中指出美英非常注重与海外企业的沟通和合作，所发布的材料有免费也有收费，这值得我们参考。颜志雄的硕士学位论文《日本领事保护制度研究》提出要学习日本的经验，完善应急机制，提高透明度，加强信息收集和调研力度，灵活运用企业、团体和个人的力量。魏曌的硕士学位论文《中国公民海外安全的领事保护研究》认为发达国家的领事保护机制有三个方面的内容值得我们借鉴：第一，发达国家有先进的领事保护预警机制。在宣传渠道方面，西方发达国家采取许多渠道向国外公民提供有关领事保护方面的预警信息。他们可通过公众活动、广播、电视、书面材料、电话、网络等获得预警信息，英国采取了公共电视频道反复播放的措施，宣传出国安全和领事保护方面的信息。我国关于领事保护方面的信息往往是由驻外使馆和外交部的网站进行发布，而我国国民习惯选择电视、报纸等传统媒介作为获取有关信息的首要渠道。在宣传内容方面，发达国家的宣传内容基本上都是分门别类，例如英美两国宣传内容侧重于宣传各地卫生、医疗情况，社会保险、当地风俗、宗教信仰等，英国政府还对各地区的知识产权情况做介绍，而我国基本上着重于对各地安全状况的介绍。第二，领事保护参与主体多元化。美国不仅有政府机构也有民间机构如海外美国公民组织，慈善机构的参与。美国政府和日本政府还十分重视与海外本国企业的沟通与合作。美国国务院外交安全局专门设有海外安全顾问委员会(The Overseas Security Advisory Council)，该委员会有2700多个下属组织，包括了600个协会，顾问多达100多名，旨在促进全球范围内的美国企业展局、商会、商务部、财政部的安全合作。日本的“海外安全官民合作会议”制度和设立“日本在外企业协会”，加强了政府与企业之间和企业与企业之间在海外的联系，并更广泛地了解海外公民和企业对安全信息的需求。第三，建立区域集体领事保护。欧盟各国共同建立一个监控和信息中心，互相提供信息、资源共享，各国分别派驻医疗队或后勤支援队，在接到合作国请求后该中心统一指挥调度，为合作国海外公民提供最及时、便捷有效的帮助和援助。师会娜的硕士学位论文《菲律宾领事保护研究及其对中国的启示 ——以菲律宾海外劳工领事保护为例》主要从领事保护立法、预防机制、实施机制、保障机制四个方面论述了菲律宾海外劳工领事保护制度的现状。认为在领事保护的预防机制上，菲律宾不仅重视信息的发布，还通过PDOS和PEOS等途径提高预警信息的送达率，提高了海外菲律宾劳工防范和应对危机的能力,起到了减少领事保护案件的作用。在实施上，菲律宾在做好日常领事保护工作的同时，注重对领事保护危机事件的管理和应急，建立了海外防范和应急小组、快速反应部队、机构间危机管理委员会。在保障机制上，菲律宾在全世界设置了多个驻外机构，并十分注重对相关机构工作人员的管理。此外，菲律宾针对领事保护的具体政策、活动，建立相应的基金，以保障该项目的正常运转。我国对海外国民提供的领事保护范围，同菲律宾相比仍比较窄，菲律宾对海外劳工的领事保护范围广泛，包括工作、医疗健康、教育、人身安全等各个方面，而我国对海外公民的领事保护更多的是对国民在海外人身安全的保护，范围需要扩大。在强化预防和应急机制的同时，加紧建立多部门参与、合作的协调机制宣传渠道的多样化，可以通过网络、传真、电话、短信平台、领事信息出版物以及大规模公众参与活动等方式来发布各种旅行建议和海外安全提示，引起人们对安全问题的重视，以达到预防和减少领事保护事件的目的。在宣传内容上需做到分门别类，有针对性，以便于查找。比如以各个国家为标准，或者将个人和企业相关的事宜分开单列。针对留学生群体、企业法人、短期旅游人员、海外务工者编写有针对性的宣传手册，开展公益讲座和免费培训。

     2013年1月22日，北京大学国际关系学院与瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所共同举办了“保护海外公民: 中国与欧洲的视角与经验学术研讨会”。与会者就中国领事保护的新趋势与新挑战、领事保护的欧洲经验、领事保护的理论与研究、中欧领事保护合作的前景等问题进行了讨论。[19]关于欧洲领事保护的经验模式，认为值得中国借鉴的内容主要有以下几点：

(1) 精致的撤离机制: 领事保护的英国方式。英国是传统的殖民宗主国，几百年的历史积淀，既有成功的经验，也有失败的教训。在领事保护的具体方略上，英国方式备受推崇。此次研讨会邀请到了英国空军中队队长保罗·巴特勒(Paul Butler)，保罗结合他自2006年起就参与的领事保护经验分享了英国领事保护的方式。目前有450万持有英国护照者居住在海外，占总体英国国民数的8%,保罗以利比亚事件中的英国非战争性撤离行动为案例，探讨了英国领事保护的经验。从2月22日到3月12日，英国共从利比亚撤离4592名英国公民，帮助78名其他国籍者撤离到安全地带.英国外交部领事司与女王在驻在国的代表全权负责撤离事宜,保罗认为，英国的撤离方式有以下几大特点:第一，实行四级预警机制.由女王派驻的大使负责发布预警信息，第一级是紧急情况警告及提醒英国公民避免外出; 第二级，非必要待在险情地的英国公民使用商业手段撤离; 第三级: 所有英国公民撤离，如果可以，仍尽量使用商务方式; 第四级: 出动民事或军队力量协助撤离。第二，女王派驻的大使负责详细制定危机管理计划。在危机的初级阶段，英国要求派驻大使根据当地情况专门定制出合适的危机管理计划，及时与当地的社群联系，确定有序撤离的程序及优先顺序，设想不同的可能出现的危机场景，尽量优先使用商业手段，在危机管理计划确定失败后，军队才会介入。第三，层层向上聚集的撤离模式。保罗将英国协助公民撤离的方式通过几层聚集点显示出来，海外英国公民可先汇集到接待站，再集中前往中级聚会地点，他们会接着被派遣到撤离处理中心，随后总体聚集在撤离地点，撤往安全地带。第四，详尽的非战争性撤离理论支持。保罗谈到，2013年，英国外交部即将发布有关非战争性撤离的新指南，它详细规定了非战争性撤离的主体必须是平民，只有当外交部的危机管理计划失败的情况下军队才可以介入。

(2) 挪威的领事保护经验。挪威现有居民约500万，随着人均收入的提高，每年平均每一名挪威公民至少出国一次。2004年，挪威出国人数在596万，2011 年813万，2012年前三个季度为717万，每年仍在不断向上攀升的出国人数，一度让民众对挪威外交部的期待与领事保护的现实作为存在着巨大的鸿沟。研讨会上，挪威驻希腊及塞浦路斯大使拉尔森先生谈到，挪威现代领事保护意识的更新从9·11事件开始，挪威外交部不断从几次大的危机事件中汲取教训，改进保护体制。最新的危机事件(2012年枪击事件，2013年阿尔及利亚挪威人质事件) 显示挪威外交部的领事保护机制是成功的。大体说来，挪威的领事保护机制有如下几个特点:第一，动态地从危机中汲取经验$拉尔森回顾道，在2004年印尼海啸中，挪威公民死亡数达84人。事件发生在圣诞假期( 2004年12月26日) ，许多挪威公民正好在东南亚旅行。这一高昂的伤亡数据显示出当时挪威领事保护体制的缺陷:没有任何危机撤离计划、准备或培训; 危机反馈缓慢且低效; 领事保护的技术制备非常陈旧。挪威从中汲取教训。2005年，国会收到了新的有关领事保护的白皮书报告，外交部将领事保护纳入全年的规划中，并且建立了“每一小时提醒”的危机反应机构及专门的危机反应小组。2010年4月，挪威外交部成立了全天候24小时节假日无休的外事服务反馈中心，发布“领事保护白皮书"这些措施促进了挪威领事保护体制的变革。2006年，黎巴嫩撤侨时，挪威领事馆已表现得胸有成竹。第二，使用新媒体等手段，尽可能多地撤离旅外公民。拉尔森谈到，2006年黎巴嫩撤侨时，挪威使馆预计撤离100名挪威公民，而事实上，随着撤离工作的跟进，最后撤离人数达到1000名。撤离人数的增加，在很大程度上是由于政府利用网络资源及新媒体手段获取了相关信息。比如，政府发现挪威公民喜欢在网上预订酒店，便将他们的信息列入监管范围，同时还通过推特、脸谱等实时媒体及时发布撤离讯息。利用新闻媒介并实时改变撤离人数计划的措施，是挪威领事保护的重要经验。第三，领事保护的国际合作。拉尔森用"像在旅行社工作”的感受来形容欧洲国家、北欧国家之间的国际合作，这种双层的合作机制在挪威的领事保护中发挥了重要的作用。比如，塞浦路斯为挪威撤侨时提供港口及渡船，及时地解决了交通工具的困难。据其介绍，在 20世纪50年代，北欧国家间就签订了危机时的合作条约，在实践中相当奏效。挪威的经验是，广泛的国际合作、与有关国家的合作机制，有助于领事保护的平时准备及危机时的应急运作。

4.中国外交官的研究成果

作为中国负责中国海外领事保护工作的外交部及其下属的领事司、中国海外领事保护中心，在推进中国海外领事保护工作的进程中也发表许多分析、研究报告，中国驻外大使馆网站都有领事专栏，里面有不少关于领保活动的报道。中国外交部开设有“中国领事服务网”，有许多介绍中国领事保护工作的内容。外交部门和外交官的分析研究成果对于研究中国海外领事保护问题具有重要的作用。

不少外交官根据自己的亲身经历写下海外护侨的纪实，为我们研究中国海外领事保护工作提供珍贵的第一手资料。例如《紧急护侨：中国外交官领事保护纪实》一书是“专门介绍我国领事保护工作的第一本书。书中讲述的是一些中国外交领事官员在异国他乡异常艰难的情况下进行领事保护的可歌可泣的动人故事，内容生动而丰富，包括海外许多中国公民遇险的背景情况、主客观原因，援助和营救过程，发生的波折、反复，值得吸取的经验教训，在国外生活和旅行应该遵循的原则以及应该注意的事项等等。”[20]新书《外交官在行动——我亲历的中国公民海外救助》分亚洲篇、非洲篇、美洲篇、欧洲篇讲述在海外发生领保事件的案例，重点案例有湄公河大案善后、搜救印度洋沉船遇险船员、波士顿马拉松爆炸案善后、中非大撤侨亲历、加纳黄金海岸紧急救援、海底大地震救援等，讲述者都是第一线外交官。于澄涛是中国派驻法国大使馆的警务联络官，他写的《中国警官的法兰西岁月》一书详细记录了他在法国巴黎担任警务联络官期间的工作情况和感想，其中有不少涉及当地华社安全问题，这对我们从另一个角度去认识中国海外领事保护工作很有帮助。

二、中国海外领事保护工作之回顾

（一）领事保护释义

根据我国外交部的官方解释，领事保护是指中国公民、法人的合法权益在所在国受到侵害时，中国驻当地使、领馆依法向驻在国有关当局反映有关要求，敦促对方依法公正、妥善处理，从而维护海外中国公民、法人的合法权益。实施领事保护的主体是政府，在国外是驻外使领馆。中国目前有260多个驻外使领馆，他们都是实施领事保护的主体。领事保护的内容是海外中国公民、法人在海外的合法权益。合法权益主要包括：人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权，法定社会福利、人道主义待遇等，以及当事人与我国驻当地使领馆保持正常联系的权利。领事保护的方式主要是依法依规，向驻在国反映有关要求，敦促公平、公正、妥善地处理。依据的法规，主要包括公认的国际法原则、有关国际公约、双边条约或协定以及中国和驻在国的有关法律。[21]

根据《维也纳领事关系公约》第五条规定：领事职务包括“于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”、“帮助及协助派遣国国民——个人与法人”等。也就是说，中国公民在其他国家境内的行为主要受国际法及所在国当地法律约束。一旦中国公民（包括触犯当地法律的中国籍公民）在当地所享有的合法权益受到侵害，中国驻外使、领馆有责任在国际法及当地法律允许的范围内实施领事保护。

（二）领事保护与外交保护的异同

关于外交保护的定义一向存在分歧。按2006年联合国国际法委员会二读通过的《外交保护条款草案》，“外交保护是指一国对于另一国国际不法行为给属于本国国民的自然人或法人造成损害，通过外交行动或其他和平手段援引另一国的责任，以期使该国责任得到履行。”[22]中国外交部条约司段洁龙说，“对中国而言，外交保护是国籍国的权利而不是义务。国籍国在行使外交保护时，不能侵害损害发生地国的领土管辖权，更应尊重该国的法律。”[23]具体的说，外交保护是国籍国通过外交途径或国际司法手段向某一侵犯本国公民或法人权益的国家要求国际赔偿的一种方式。外交保护是领事保护的高级阶段或最后形式,其条件有三:第一,受侵害的公民或法人具有本国国籍。第二,所受到的侵害是由国家的不法行为导致的。第三,用尽当地司法救济,意指该公民或法人已经在当地用尽了所有的行政、司法救济手段,仍无法获得公正解决。一般认为,领事保护是保护个人权利,外交保护是保护国家权利,因此,尽管领事保护和外交保护都涉及海外公民个人的权益,但它们在制度设计上仍有着本质的差别。[24]

     领事保护与外交保护相同的是：两者保护的对象都是本国公民和法人，实施的法律依据是国际法和相关双边领事条约，前提条件是在受害者权益得不到公正和合理解决的情况下才启动和实施的。不同的是：一是两者适用的前提不一样，外交保护主要针对外国政府对本国公民和法人的不法行为。二是两者行使的名义不一样，外交保护代表国家，领事保护不一定都是以国家的名义。三是两者的自由裁量权不一样。是否行使外交保护国家有自由裁量权，无需被保护人提出申请和同意。领事保护一般是应被保护人或者其关系人提出请求后实施，公民或者法人可以接受领事保护也可以拒绝领事保护。[25]执行领事职务时，领事官员原则上只能在事先确定的所辖领区执行，领区确定后，派遣国须经接受国同意方可变更。

（三）中国海外领事保护工作之回顾           

新中国的海外领事保护工作大致经历了两个时期：第一个时期是50-80年代，在这一时期，与新中国有外交关系的国家主要是社会主义国家和新兴民族独立国家。1949 年 12 月，苏联驻上海总领事馆开馆，这是新中国成立后设立的第一个外国领事机构。1959 年 1月 27 日，中国与东德签署《中德领事条约》，这是新中国对外签订的第一个领事条约。1959 年和 1960 年，中国又分别与苏联和捷克斯洛伐克共和国签署《中华人民共和国和苏维埃社会主义共和国联盟领事条约》和《中华人民共和国和捷克斯洛伐克共和国领事条约》。到 1958 年，中国在外国设立的领馆已有14个。可是，由于后来的诸多曲折，直到改革开放前，外国在华领馆仅有 4 个，而中国在海外的领馆减少为 7 个，同外国签订的领事条约还是50年代的3个，没有任何进展。[26]

这一时期中国的海外领事保护工作主要是因应海外排华活动对华侨提供协助和指导。1954 年中国颁布的第一部《宪法》规定：“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”。 同年，外交部制定《关于领事工作任务的初步规定》，规定中国领事职务有6项，其中包括“对华侨的正当权益采取积极保护措施”。这是新中国第一个关于驻外外交、领事机构领事工作的规章。1955 年外交部成立领事司，同年开始实施《外交部关于护照、签证、认证暂行办法》，发布《外交部、华侨事务委员会、司法部关于归国华侨、侨眷发往国外的文件办理公证认证的指示》，并就公民出入境问题颁布了《内务部、外交部关于办理出、入境问题的统一规定》。[27]当然，这一时期一般的对外交流不多，因公和因私出国人员数量很少，据外交部领事司官员披露，改革开放前30年中国出国人数累计只有28万人，故需要领事保护的事件比较鲜见。[28]由于中国与华侨主要聚居国建立外交关系的国家不多，因此对华侨的领事保护主要集中在印尼、缅甸、印度等国。在50年代，中国驻东南亚的领事比较多地卷入当地华侨社会的事务，一方面执行我国的侨务政策，鼓励华侨融入当地社会，一方面积极维护华侨的正当权益，中国领事与当地华侨比较熟悉，关系融洽。在60年代时，由于印尼、印度、缅甸陆续发生排华活动，当地的中国领事配合中国政府的撤侨活动，为维护华侨的合法权益做了大量的工作。但在70年代越南和柬埔寨发生惨烈的排华活动时，中国政府囿于时代的局限，没有在海外维护华侨的利益方面很好的发挥作用，只能在国内做好接纳难民的工作。

第二时期是改革开放以来的时期。首先，这一时期中国积极开展对外交流合作，推进国际领事合作。1979 年3月，新中国在国外设立的第一个总领馆——悉尼总领馆正式建立。7月3日，中国加入《维也纳领事关系公约》。1980年9月，中美签订领事条约，成为改革开放后中国对外签订的第一个双边领事条约。1983 年，外交部制定《中华人民共和国领事条例（试行）》，1986 年2月1日，实施《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，1990年10月30日公布《中华人民共和国领事特权与豁免条例》。[29]至2013年止，中国在海外设立了89个领事机构。[30]到2016年2月2日为止，中国与106个国家缔结各类免签协定，与38个国家达成62份简化签证手续协定或安排，持普通护照的中国公民免签或落地签目的地已达53个。[31]

其次，进入新世纪，中国海外领事保护工作明显提速。中国的领事保护工作秉持“预防为主、预防与处置并重”的原则，向着制度化、规范化、科学化和专业化的方向，逐步形成一套具有中国特色的领事工作体系。2000年，外交部首次发布《中国境外领事保护和服务指南》，以“方便中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益”。至 2004 年，中国累计同外国签订与领事事务相关的协议 430 多个，其中双边领事条约或协议 42 份。2009 年 10 月 31 日，第十一届全国人大第十一次会议通过《中华人民共和国驻外外交人员法》，并于2010 年 1 月 1 日起正式施行。该法要求驻外外交人员应当根据职务和工作分工履行维护中国公民和法人在国外的正当权益的职责。[32]在这一时期里，中国政府做了多起海外护侨工作，如2004 年印度洋海啸救援、2006 年4月所罗门群岛和东帝汶骚乱撤侨、2010 年菲律宾香港人质事件、2011 年初埃及、利比亚人员撤离和日本大地震人员撤离、2012 年 3 月刚果( 布) 军火库爆炸、2013 年埃及热气球爆炸事件、2014年马航事件等重特大领事保护案件。

第三，因应海外领事保护案件日益增多的需求，设立专项经费和建立应急机制。2005 年 12 月，财政部设立“领事保护专项经费”，这是国家首次为保护海外公民设立的专门经费。主要使用范围包括：

    1.驻在国发生战乱、骚乱、重大自然灾害、公共卫生危机、空（海）难，境外中国公民和机构陷入困境的。

    2.在境外务工的中国公民，因经济或劳务纠纷生活陷入困境需提供协助的。

    3.境外中国公民在国外遭遇盗、抢、骗、车祸、遗失证件等意外，需提供小额生活费用的。

    4.应要求探视被驻在国政府拘留、逮捕和在驻在国服刑的境外中国公民，需提供必要的医药和生活用品的。

    5.境外中国公民因被遣返无力支付回国交通费用需要资助全部或部分交通费用的。

    6.境外中国公民因急病、交通意外等原因，无力支付全部或部分医疗费用的。

    7.中国公民在境外死亡后，国内亲属无力出国处理善后，请求驻外使领馆提供协助的。

    8.使领馆就重大疑难领事保护案件在驻在国咨询律师的费用。

    9.使领馆赴驻在国其他城市和领事代管国家（地区）开展领保工作发生的差旅费；参加或举办领保专项培训、片会发生的差旅费、会务费；进行预防性领事保护工作，如高危地区侨民登记、发布安全提醒、开展海外领保宣传活动、印制安全法律常识宣传品发生的相关费用等。

2012 年中国的“领事保护专项经费”共2175 万人民币，供75个驻外使领馆使用。中国驻东南亚某国使馆 2013 年领事保护预算为 10 万人民币，其实也不多。[33]

第四，建立应急和协调机制。外交部制订有《外交部突发事件应急预案》，部值班室24小时值班，遇有涉海外公民安全问题，第一时间记录并上报。2004 年7月，外交部设立涉外安全司，2005 年6月，成立应急领导小组办公室，承担外交部和国家涉外应急工作的双重职能。2009年，外交部成立办公厅值守应急办。各使领馆普遍制订有突发事件应急预案，并成立由馆长挂帅、馆党委委员和各部门负责人组成的应急领导小组。普遍建立了海外中国公民自愿登记制度，搜集、了解和掌握中国公民在国外的情况，以便在紧急情况下与其取得联系。许多海外中资企业，特别是油气、铁路、公路、桥梁等领域的大型中央企业，都已建立起一套完整的应急协调机制和处突方案，并能在关键时候发挥作用。

在协调机制方面，2004年11月，由国务院有关部委和军方等26个成员单位组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”开始运作，其办公室为外交部应急办。2006 年4月25日，国家旅游局、外交部联合发布《中国公民出境旅游突发事件应急预案》，将中国公民出境旅游突发事件分为特别重大（I 级）、重大（II级）、较大（III 级）和一般（IV 级）四级，并制定了相应的分级预案。2012年10月，外交部、农业部、公安部、中央宣传部、中共中央对外宣传办公室、总参谋部联合下发并实施《涉外渔业纠纷处置责任机制方案》，在“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”机制框架内，建立“涉外渔业纠纷案件应急处置联席会议制度”。

第五，外交部设立专门责任机构。外交部领事司是中国领事保护的主要负责部门。建国初期，外交部最初是在办公厅下设签证处，1955 年 2 月撤销签证处，成立领事司。2006 年5月29日，成立领事司领事保护处，主要负责处理有关海外中国公民权益保护的工作。2007年8月23日，领事保护处升级为领事保护中心，以提升协调和行动能力。2011 年11月22日，外交部开通“中国领事服务网”，将领事司（领事保护中心）、驻外使领馆和地方外办发布的有关领事工作信息整合，在网站上通过发布领事提醒，报道最新领保案件，普及国际旅行和自救常识，介绍国别情况特别是安全状况，公布使领馆电话等方式，推动中国出境公民和企业提高海外安全防范意识，增强自我保护能力。2014年9月2日，外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心启动运行。

   除了在中央一级之外，地方一级也启动相关机制。早在2007年10月底，广东省外办就在全国首先设立了涉外安全处，负责协调、指导处理广东省在境外公民和机构安全保护的相关事务。地方政府也开始接受中央委派牵头赴国外处理领保事件。例如2012年3月4日，刚果(布)首都布拉柴维尔一弹药库发生爆炸事故，附近的北京建工集团项目工地有6名员工不幸遇难，45人不同程度受伤。3月6日，中国政府紧急派出由北京市政府牵头、外交部等部门参加的联合工作组赴刚果(布) 开展工作。[34]领保工作不仅仅是沿海省市的事情，在内地省份湖南，湖南与世界多个国家和地区建立了经贸往来关系，海外投资、对外工程承包、对外劳务合作快速增长，数十万人在境外经商就业，遍及五大洲70多个国家和地区，但在前几年先后发生了坦桑尼亚公路项目、蒙古外援项目受到当地人冲击，以及老挝劳务纠纷等事件。所以湖南省政府要求全省各级各部门进一步提升对领事保护工作的认识，建立和完善由外事侨务部门牵头、相关部门和企业积极参与配合的工作机制，形成归口统筹、各负其责的工作局面。加强与外交部和我国驻外使领馆的沟通联系，形成实时联动机制，及时采取针对性的领事保护措施。[35]在侨乡温州，到2013年止，温州市下属的文成县玉壶镇、洞头县鹿西乡、鹿城区藤桥镇先后成立了海外领事保护联络处。温州市外办副主任周怀中说，“下一步，重点侨乡的海外领事保护联络处会相继设立。通过以点代面，形成联动的方式，将领事保护工作延伸到基层，做好华侨服务工作，切实维护好广大侨胞的利益。”基层海外领事保护联络处是一个“上传下达”的沟通平台，使领事保护工作与基层对接起来，外事部门可以及时了解基层侨胞的需求，海外侨胞也找到了最“草根”的途径，使其领事保护诉求直接、快速地得到有效倾听和高效处理。[36]

综上所述，目前中国已经初步建立起中央、地方、驻外使领馆、企业、公民个人“五位一体”的领事保护制度框架。

    三、中国海外领事保护工作的现状

（一）基本概况

新世纪以来，随着中国对外交往的日益扩大和融入世界的速度加快，越来越多的中国企业走出国门参与境外经济活动、对外工程承包、劳务输出和投资贸易，越来越多的中国公民赴海外旅游、留学、考察、访问，出境人数不断增多，人员构成日益复杂。据外交部领事司介绍，2011年我国内地公民出境超过7000万人次，境外中资企业机构约1.8万家，企业境外总资产已经超过1.5万亿美元，海外承包项目约4000个，年末在外劳务人员约80多万人，海外留学生120多万人。2013年内地居民全年出境人数已达9818.7万人次，已经连续4年以年均1000万以上的数量增长，境外企业近2万家，遍布全球180多个国家和地区。2014年，全年内地居民出境人数首次破亿，达到1.17亿人次，同比增长1845.3万人次，创5年来新高。到2015年，内地居民出境人次突破1.2亿人次，保持年均1千多万的增幅。中国在外劳务人员达102.7万，在外留学人员达170.88万，在近200个国家和地区设立企业近3万家，一个颇具规模的“海外中国”正逐渐形成。[37]预计到2020年，我国公民年出境规模将达到1.5亿人次。除临时出境人员外，还有大批长期生活在海外的中国公民，如留学生、中资企业驻外人员、驻外记者、劳务人员等。不断增长的出境人数和庞大的在外人员，对我国海外领事工作提出更大的要求，而新一届中央领导集体也对海外领事保护工作提出了新的要求。习近平主席先是在中央国家安全委员会第一次会议上指出要“以人民安全为宗旨”，接着又在中央外事工作会议上要求“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”。李克强总理2014年5月在安哥拉召开了海外民生工程座谈会时表示中国外交既要“顶天”，服务国家大局，也要“立地”，服务在海外的企业和公民。因此，中国海外领事保护工作的担子可以说是空前的重。               

由于种种原因，中国海外领事保护的形势不容乐观。海外安全风险日益多元化，传统和非传统安全威胁相互交织，海外领事保护案件增多，并呈现出从传统向非传统领域，从偶发、单发向频发、群发发展的态势。目前，中国已成为世界上仅次于美国的第二大海外公民遇险国。2007 年至今，外交部和驻外使领馆会同有关部门，受理和处置了各类领保案件近 16 万起，平均每年4万起，涉及中国公民数百万。根据有关研究，从2000年至2010年，中国海外领事保护的形势可以2005年为界分为两个阶段。在第一阶段，截止 2005 年 6 月，共发生 279 起涉及安全或财产的案件。在此之中，直接威胁生命安全包括治安不佳、交通事故和恐怖袭击属于第一类风险事件。治安不佳以南非最为严重，仅在 2004 年就有18名中国公民在南非遭致不法伤害而死亡；其次，交通事故也比较严重，共发生29起案件；恐怖袭击共发生43起，造成70多人丧生。第二类风险事件主要包括偷渡和非法移民、船只被扣押以及警察执法不当等。由于大量非法中介的不正当操作导致了许多“入境受阻”、“劳务纠纷”、“留学纠纷”等安全事件发生，此类事件仅对公民个人财产造成损失。在第二阶段，所发生的海外安全事件从数量上和事件类型复杂程度上趋于多样化和复杂化。在 2006 年发生的各类安全事件中，针对中国商人、游客和固定店铺的抢劫偷窃、外国司法和安全机关执法不当造成中国公民人身伤害以及歧视导致排华事件时有发生。2007 年发生的海外安全事件既有专门针对海外华人和中资机构的，也有政治性的恶性案、大量意外伤害和刑事案件，特点是在全球多个地点爆发。2008 年是“索马里海盗”、“恐怖袭击”等非传统安全问题进一步凸显的时候。2009 年，排在前三位的是治安问题、交通事故和留学、劳务纠纷问题。2010年主要有吉尔吉斯斯坦南部地区严重骚乱产生的影响。[38]

海外中国公民面临的主要风险来源表现在：非传统安全因素的增加、所在国政府治理能力不足、海外安全防范意识的不足和现实利益与经济冲突四个方面。海外中国公民面临的安全风险的变化主要包括：海外安全风险种类的变化、海外安全风险地区的变化和海外安全风险在不同历史阶段的变化三个方面。[39]中国公民在海外遇到风险并不局限于一些国家和地区，从2001年1月1日到2005年6月30日,中国公民在86个国家发生了279起涉及生命安全或财产安全的事件，里面还包含了哥斯达黎加、瑙鲁、帕劳、塞内加尔4个非建交国。相对来说,亚非是最不安全的，欧美其次，大洋洲最安全。在发生事件最多的十大国家之中，安全系数最低的国家是南非,其次是以色列、美国、韩国、俄罗斯、印度尼西亚、法国、澳大利亚、马来西亚,日本的安全系数最高。南非是针对中国公民的治安犯罪猖獗，以色列遇到的并非是针对中国公民的恐怖袭击,属于连累波及，而美国则是交通事故较多。[40]在俄罗斯等国，中俄贸易中的灰色清关也是发生领事保护事件的主要方面。俄罗斯方面常常发动突然行动，查封中国商场。例如2005年3月12日,俄罗斯税警突击检查莫斯科萨达沃特花鸟市场,以没有通过正规报关手续入境、属走私物品为由,查封了中国鞋的集装箱仓库,并强行运走价值达8 000万元的货物,使在俄经商的中国人造成很大的损失。[41]

对于中国领事保护工作来说，还有一个不利的因素就是情况不明。尽管中国驻外使领馆号召在外中国公民和华侨自愿到当地使领馆登记，以便使领馆掌握他们的信息，一有突发事件使领馆方便通知他们，但到使领馆登记信息的中国公民和华侨还是很少。例如在利比亚撤离中国公民行动之前，只有6000名中国人在使领馆登记，不到实际在利比亚真实人数的20%。在很多中国侨民人数近10万人的国家，如安哥拉和赞比亚等国，当地中国使领馆对他们缺乏全面的信息。另外，有的中国工人是非法劳工或者非法定居国外的。这一问题的负面影响在利比亚危机中有很明显，部分从利比亚被护送回国的中国公民因为没有有效护照，导致有的欧洲国家拒绝他们从该国国境中转。[42]

据外交部领事司统计，2013年全球各地的中国使领馆共处理了4万多宗领事保护案件，平均每一天有110多起。中国驻乌克兰领事徐忠鑫坦言，领事工作任务繁重，半夜接到紧急电话是家常便饭，他们“经常光顾的地方是警察局、飞机场、医院、法院，甚至去过太平间、火葬场，那都是因为有人需要你的帮助。”[43]2014年，中国驻外外交和领事机构全年受理的领事保护和协助案件数量持续大幅攀升，达59526件，其中领事保护案件14340件，领事协助案件45186件。涉及中国公民73107人，其中港澳台同胞1419人，留学生932人。涉及死亡1451人，受伤504人。[44]2015年，妥善处置近8万起领事保护与协助案件，其中包括上百起重大领保案件，撤离战乱和自然灾害地区中国公民6000余人，安全营救遭绑架劫持人员50多名。[45]   

面对这种形势，中国政府坚持以人为本，外交为民，不断改进和完善海外领事保护机制。2004 年以来，中国领事保护工作有了明显的进步。概括起来，当前中国海外领事保护的机制主要是通过五项机制来加强领事保护工作。

1.协调机制。建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调重大领事保护事件的处置工作。例如，2006年2月15日3 名中国工程师在巴基斯坦遇袭身亡，外交部立即启动相关机制，在商务部、民航总局、军方以及有关地方政府的密切配合下,只用了 3 天时间就妥善处理了各项善后工作。   

2.预防机制。侧重三类工作:一是进一步完善海外侨民登记制度,熟悉和掌握在外中国公民的基本情况；二是积极收集各国政治、经济、法律、交通以及社会治安等情况,利用网站和其他媒体渠道充分、及时地发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息,跟踪、分析涉及海外中国公民和法人安全的信息，对不同国家和地区的安全状况进行动态评估,及时向社会发布预警信息；三是利用多种渠道广泛宣传领事保护服务的内容和事项,增强广大公民对国际法和国内法的了解,提高领事服务的成效性。[46]         

3.应急机制。由外交部牵头、国务院各部委联合成立了“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”,专门就境外安全事宜做出部署和安排。国内有关部门及驻外使领馆建立、完善了相应机制,组成应急小组,制订工作计划；确定联络方案,保障信息畅通；开设热线电话,收集各方资讯；应急机制的目标是反应及时、联络畅通、处理果断,最大限度地保障海外公民和法人权益。

4.服务机制。外交部领事司向社会颁布《中国境外领事保护和服务指南》,宣传基本知识。加强对公民出国前的安全意识教育和遵守所在国的法律法规意识，通过外交部网站，宣传手册，海外中国公民文明礼仪的宣传活动，外交部公众开放日等活动，普及中国公民海外安全意识。部分驻外使领馆还实行了侨民登记制度,与其建立直接联络。

5.磋商机制。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式,赴事发地点,敦促有关国家采取措施,切实维护海外中国公民合法权益。如2005年伊拉克武装分子绑架中国人质事件发生后,外交部及时派出政府工作组前往伊拉克。通过国内外密切配合,多渠道开展营救,迫使劫持者很快作出了放人的决定。[47]   

2007年外交部领事保护中心的成立，不仅是名字的变化和规模的扩大，更是工作的机制化和常设化。它与各使领馆、外交部各部门进行更好的协调与沟通，通过高效率的工作，使更多海外华侨华人和要去海外的中国人，都能享受到领事保护。2011年，外交部重点推进建制度、抓国外、促地方、进企业、入校园、建网站、搭平台、发指南、重媒体等九大举措。[48]2014年9月，外交部成立全球领事保护与服务应急呼叫中心，用外交部长王毅的话说，呼叫中心是外交部近年来重点推动的一项海外民生项目，其目的就是要在海外中国公民和祖国之间开辟一条领事保护的绿色通道，使他们在国外遇到困难时能在第一时间与祖国取得联系，并且获得及时和专业的指导帮助，真正做到不管我们的同胞走到哪里，祖国的领事保护与服务就能延伸到哪里。[49]   

      外交部领事司践行“以人为本、外交为民”理念，打造了安全提醒短信、中国领事服务网、“领事直通车”微信、12308热线等四大公众服务平台，不断提高领事工作服务水平，使中国公民和企业及时获得更便捷的领事保护与服务信息。       

    1.安全提醒短信。自2011年9月25日起，中国外交部领事保护中心与中国联通、移动、电信合作新建海外安全风险预警平台，通过手机短信向赴181个国家和地区的中国公民发送海外安全风险国别提醒。自2013年起，海外安全风险提醒短信从70字符扩容到140字符，并增加文明旅游提示，内容更为丰富，对提高中国公民海外安全风险预防的意识和能力发挥了积极作用。短信附有外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心电话、驻当地国家使馆电话和领馆电话，方便中国公民在有需要的时候联络。         

      2.中国领事服务网。中国领事服务网（网址http://cs.mfa.gov.cn)于2011年11月22日正式开通，对国内外领事信息和资源进行优化整合，快速、便捷地将有关海外安全与领事服务信息集中传递给遍布世界各地的中国公民和机构。2013年12月，新版领事服务网正式上线，新增“出国及海外中国公民自愿登记”、“海外申请护照在线预约”等便民服务系统。中国领事服务网立足于为中国公民提供更人性化、更便捷的领事服务，成为向中国公民提供领事保护与服务信息的“一站式”平台。   

    3.“领事直通车”微信。中国外交部领事司官方微信“领事直通车”自2014年1月开通以来，发布与转载和中外人员交往相关的签证、护照、公证认证以及领事保护等信息，并与中国领事服务网同步更新，为中国公民提供方便、快捷的领事服务信息“送上门”服务。“领事直通车”微信的推出，是顺应当前移动互联网发展新趋势的创新之举，有助于打造中国领事保护与服务的升级版，用户反响积极，关注度不断提升。   

    4.外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心。2014年9月，中国外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心正式启用，全年无休为海外中国公民提供24小时热线救助与咨询。呼叫中心的设立，在海外中国同胞与祖国之间开辟了一条领事保护与服务的绿色通道，使同胞在海外遇到困难时，能在第一时间与祖国取得联系，获得及时、专业的指导和帮助。呼叫中心热线主要用于在海外遭遇突发状况紧急求助，重点在于“领事保护”，核心在于“应急”，同时兼顾常见领保和领事证件咨询服务。[50]   

除此之外，鉴于一些国家华侨华人社会存在高犯罪率的情况，我国公安部向一些驻外使馆派出警务联络处。例如，法国巴黎有一段时间华社中的犯罪活动比较猖獗，因此在2004年我国公安部向驻法国使馆派出警务联络官。中国驻法警务联络处设立后开展许多重要的工作，其中一件案件就是涉及浙江籍华人的勒索案。据了解，该勒索案的罪犯是在1989年非法入境的，随后几年专门针对华人群体从事敲诈、强奸等犯罪活动，形成一个以温州人为主体的犯罪团伙。他们虽然没有合法居留权，但了解同乡的情况，不断对在巴黎的温州人敲诈勒索。根据法国的法律，即使他们被抓也只是关了两个月便放了出来，所以他们有恃无恐，搞得巴黎华社人心惶惶。驻法使馆警务联络处成立后，便接到浙江骆先生的救助要求，警务联络处立刻和法国有关联系，法国警方很快将该罪犯抓获。[51]派出警务联络官有利于中国与外国警方的对接，对于震慑华社不法分子的犯罪行为起到很好的作用。除了法国之外，在非洲、拉丁美洲等中国新移民或者劳务输出较多的地区，中国籍的不法之徒曾经活动猖獗，对当地华社产生很大的困扰。2009年以来，在安哥拉的中国籍不法人员频繁针对在安哥拉的中国公民实施抢劫、绑架、敲诈勒索、拐骗妇女强迫卖淫等犯罪活动。2012年5月，公安部派出先遣组赴安哥拉开展调查，并部署国内涉案地公安机关同步开展相关案件调查工作。7月至8月，公安部派出专案工作组赴安哥拉开展打击侵害中国公民权益犯罪专项行动。这是中国警方在非洲首次大规模打击侵害中国公民权益犯罪的行动，开启了中非警务合作的新篇章。[52]中国是从1998年首先向中国驻美国大使馆派出警务联络官的，到2014年，中国公安部向27个国家的30个领事馆派出49名警务联络官，他们被华侨华人称为“境外110”，在保护中国公民在海外的安全利益起到重要的作用。[53]

总的来说，中国海外领事保护工作不断制度化和规范化，领事保护手段和渠道更加多元化，一套具有中国特色的领事保护制度和体系逐渐成型。      

（二）主要工作

    对于当前我国海外领事保护工作的状况，我们可以从外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心的业务中管窥一二。外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心是于2014年9月2日正式启用，它是一条全天候、零时差、无障碍的领事保护与服务绿色通道，使同胞在海外遇到困难时，能在第一时间与祖国取得联系，获得及时、专业的指导和帮助。至2016年2月，呼叫中心系统已经覆盖全球270个驻外机构。[54]12308热线优先用于在海外遭遇突发状况紧急求助，重点在于“领事保护”，核心在于“应急”，同时兼顾常见领保和领事证件咨询服务。根据外交部的披露，截至2014年底，呼叫中心总来电量25713通，人工接听7938通，向全球121个中国驻外使领馆发送工单总计2439份， 具体的情况如下：[55]   

               表1   接收工单最多的使领馆

表2   热门问题

除了这些日常琐碎的事务之外，中国在近十几年来还开展多次的撤侨或撤离中国海外公民行动。这些撤离行动影响较大，也体现了中国政府在保护自己的侨民和海外公民利益的坚定决心。

            表3   2000年至2014年中国主要撤侨事件

资料来源：“祖国接你回家”（一）（二）（三）（四）（五）（六），2015年4月10日至2015年4月17日，中国领事服务网http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/zgjnhj/

（三）主要特点

关于当前中国海外领事保护工作的特点，外交部领事司前司长黄屏概括为“五个关联”：

（1）与国家发展的关联更加紧密。如今，世界各国相互联系、相互依存空前紧密，中国融入世界更深更广。“中国梦”的实现离不开与外部世界的广泛交流与密切合作，而人员跨国流动又是这种交流与合作的基础和前提。领事工作在深化对外交流与合作、服务国家“走出去”战略等方面发挥着不可替代的重要作用。

（2）与国家安全和社会稳定的关联更加紧密。中国公民领事保护案件处理、签证和护照的颁发与管理、接受外国在华设立领事机构、协调处理在华外国人有关刑事和民事案件等工作都涉及维护国家安全和社会稳定，处理不当，损害的不仅是当事人的合法权益，甚至可能给国家整体利益带来伤害。

（3）与外交大局的关联更加紧密。中国与外国如此庞大且不断增长的人员往来规模在中国外交史上前所未见。如何妥善处理人的因素成为中国外交必须面对和处理好的新课题。今天的领事工作涉及政治、经济、文化等各种因素，复杂性、敏感性十分突出，某些领事层面的问题实质是国家间利益格局深刻调整的反映。领事工作已大大超出传统的证件、护侨等业务范畴，成为中国外交中最具活力、增长最快的领域之一。

（4）与信息技术的关联更加紧密。护照电子化、签证生物化、信息传输网络化成为国际潮流，给传统领事工作模式带来革命性变化。中国领事证件技术含量不断提高，信息化管理手段加快完善。这些变革最重要的目标之一就是让老百姓得到更加方便快捷的领事服务，同时还可大大提高工作效率。

（5）与老百姓切身利益关联更加紧密。改革开放前的30年，中国出国人数加起来仅28万，外国人来华更是少之又少，那时的领事工作和老百姓的生活关系不大。再看现在，2012年中国内地居民出境达8318万人次。出国的人多了，对中国驻外使领馆提供领事保护与服务的刚性需求也会随之快速增长。小到为遗失旅行证件的海外中国公民补办证件，大到帮助成千上万海外中国公民撤离危险地区，领事工作与老百姓的切身利益关系日益密切，所以说领事保护与服务工作是重要的“民生工程”，做好了得民心，做不好失民意。[56]

外交部领事司郭少春说，海外领事保护的形势是各类安全风险联动效应突出。

（1）地区政局动荡、恐怖主义势力趁机做大，我国海外公民容易沦为某些当地政治势力相互斗争的筹码而遭遇风险；

（2）劳务纠纷导致恶性暴力冲突，境外企业和外派员工、外派员工与当地雇员之间纠纷频发；

（3）海盗猖獗，对我国海上战略通道安全构成持续威胁；

（4）公民在海外遭遇自然灾害、意外事故或治安事件。

     海外涉及我国重大安全的突发事件呈现出全球多点强势爆发态势，且政治敏感性显著增强。由于自身观念、意识和素质等原因，海外中国企业和公民的生存环境更加复杂，面临的安全形势日趋严峻。[57]   

    根据中国有关部门的总结，中国公民在境外面临的安全风险，综合起来主要包括以下几个方面：

1.地区冲突与恐怖活动构成的威胁。如在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚等国，各种形式的冲突导致在这些地区工作或生活的中国人或遭袭击或被绑架；

2.由于经济利益、种族歧视、排华性质等而产生的伤害案件。如西班牙火烧温州鞋城、美国纽约白人辱骂殴打华裔青年、俄罗斯光头党袭击中国人等事件；

3.针对中国人的非法行政案件。如一些国家的某些执法机构，在针对中国人的执法中偏离公正，出现恶性伤害和侮辱事件；

4.非法移民、留学生受伤害事件；

5.意外伤害事件。如印度洋海啸、新加坡油轮大火等。[58]

也有将海外风险分为3大类14种：第一类是风险程度最高的,直接威胁生命安全，包括治安不佳、交通事故和恐怖袭击。第二类风险程度稍次,对生命安全有威胁,主要是导致巨大经济损失。包括偷渡和非法移民、警察执法不当、船只被扣押,武装力量袭击。第三类风险程度最次,只是造成经济损失,并未威胁生命安全。包括入境受阻、劳务纠纷和留学纠纷。14种是入境受阻、劳务纠纷、贸易纠纷、渔船纠纷、留学纠纷、偷渡与非法移民、恐怖袭击、治安不佳、警察执法不当、自然灾害、火灾、交通事故、违反当地法律、其他突发事件等。[59]

如果换个角度从中国国内看海外的领保问题，各个省市由于其情况不同，它们在海外遇到的领保问题也是不同的。例如内地省份四川省是中国海外劳务输出大省,因此海外劳务纠纷成为四川省领事保护案件的主体。海外劳务纠纷的最突出的特点是没有正规派遣单位、不走合法渠道。由于地缘相近、境外劳务市场存在客观需求、相关制度存有漏洞等原因,四川省劳务纠纷的案发地主要集中于俄罗斯、蒙古及中亚、东南亚等国。同时,随着“走出去”人员不断增多,各类刑事案件、民事纠纷有增无减,案发地主要为非洲、东南亚等四川省劳务输出较多的国家。仅2011年,四川省外办协助我驻外使领馆和相关部门共处理海外安全保护相关的案(事)件48 (件)次，发生地涉及美国、新西兰、利比亚、安哥拉、坦桑尼亚、赞比亚、南非、俄罗斯、塔吉克斯坦、蒙古、日本、印度、沙特、新加坡、泰国、越南等19个国家。[60]

传统安全就是一些国家政局动荡，这些可能导致武装冲突甚至是战争经常发生，对海外公民或者企业发展带来一些威胁。最近这几年非传统安全因素发展的更加迅猛，比如当前经济危机后续影响显现的问题。非传统安全的因素还有海盗、恐怖袭击越来越多，这几年处理过不少中国公民在海外被绑架的案件，中国船员被海盗袭击的事件。另外，还有疾病造成的问题，比如说甲流、H1N1流感，自然灾害，如海地的地震、智利的地震，日本的地震引发的海啸再加上核辐射，等等。所以，现在中国在海外公民和企业碰到的危险和麻烦是多元化的。

从整个海外情况来看，以2014年的形势为例，2014年中国境外领事保护与协助案件呈现以下主要特点：[61]

一是领事保护与协助案件“量率齐升”，海外安全风险形势不容乐观。2014年领保与协助案件总量较2013年的41703件相比呈现大幅上升态势，同比增长42.7%。从发案率来看，2014年出境的内地居民每万人次发案率达到5.1件，较2013年的4.25件和2012年的4.43件均有大幅上升。这表明当前中国公民“走出去”面临的海外安全风险形势仍然复杂、严峻。

   表4   近三年领事保护与协助案件情况（单位：件）

二是从地域分布看，亚洲地区仍是领保案件主要发生地。2014年领保与协助案件数量的地域排名依次为：亚洲28755件，占总量48%；欧洲13598件，占总量23%；美洲7369件，占总量12%；非洲6343件，占总量11%；大洋洲3461件，占总量6%。亚洲地区成为领保案件主要发生地与该地区历来是中国内地居民出境热门目的地的情况密切相关。根据国家旅游局发布的数据，2014年头11个月，内地居民出境赴亚洲地区的人数占出境人数总量的89.5%。同时，部分亚洲国家治安不靖、政局不稳、涉水等高危旅游项目较多也增加了中国公民发生安全意外的风险。

图1   2014年全球领事保护与协助案件地域分布（单位：件）

此外，中国外交部根据海外各地的风险通过网络和其他媒体广泛发布“特别提醒信息”，提醒到海外的中国公民注意所存在的风险。“出国特别提醒”面向出国的中国公民和海外侨民，对国外可能发生的社会动乱、恐怖袭击、刑事案件、交通事故、劳务纠纷、经济利益冲突等各类风险进行事先预警和事后提醒。根据对中国外交部2008年至2010年发布的483条“特别提醒信息”的分析研究，在全球七个区域中，面向撒哈拉以南非洲的风险提醒最多，有123条，占27.2%；其他区域依次为亚太地区( 指西太平洋地区和大洋洲)99条，占21.9%；西欧北美地区( 包括北欧、不含墨西哥) 37条；东欧中亚地区( 含东南欧) 69条；拉美及加勒比地区(含墨西哥)37条；中东北非地区28条；南亚地区25条。[62]在这个分析中，风险最大的地区是非洲地区。虽然信息发布的数量与真正发生领保案件的数量不是等同的，但它体现了某个地区/国家的危险性程度，发布的信息越多表明那个地方更有风险。有的国家大的环境没有什么危险性，但在具体的个人行动中可能会发生更多的事件，如有的游客出入境遇到麻烦、不小心丢东西、自己受了伤等等，有的地方领保事件少，但一出来就是恶性的抢夺和杀人案件，因此便出现领保事件多少与信息发布数量多少不对称的现象，出现危害程度高低与领保事件数量多少不对称的现象。

图2    2008—2010年“出国特别提醒”信息的地区分布

    三是从案件类型看，社会治安、出入境受阻、经济和劳务纠纷案件分列前三位。上述三类案件总和为7851件，约占全部领保案件的55%，同比增长12.1个百分点。全年社会治安类案件共计3109件，主要为偷盗抢劫、人身伤害、绑架勒索等。出入境受阻案件2916件，主要涉及中国公民在境外因签证、护照等问题被当地移民部门查扣、盘问、拒绝或延迟入境等案件。经济和劳务纠纷类案件全年达1826件，较2013年的983件增长近1倍，主要涉及因商业纠纷、拖欠工资等引发冲突的情况。

　　     表5   2014年领事保护案件分类统计（单位：件）

虽然每一年中国海外领保事件的数量和各种类型案件的数量有点差别，但总的来说目前中国海外领事保护工作所遇到的问题基本与2014年的归纳分析差不多。需要指出的是，尽管亚洲在中国海外领保工作中显得数量最多，但正如报告所指出的那样是与该地区历来是中国内地居民出境热门目的地的情况密切相关。其实，在非洲和拉丁美洲、欧洲，中国公民遇到的危及性命财产的危险更大一些，生活环境更恶化一些。

从新中国成立以来的历史来看，中国海外领事保护的对象以20世纪80年代为界分为两个时期：在20世纪80年代以前涉及的海外领事保护对象基本上华侨与华人，从80年代以后则基本上是新移民或新出去的中国公民，包括劳务人员、商人、留学生、游客等，老华侨基本上不寻求中国的领事保护或协助。这是当前中国海外领事保护的重要特点。

四、中国海外领事保护工作面临的主要问题

（一）领事保护投入不足，工作量庞大               

据外交部官员披露，目前中国外交部共有干部员工4000 多名，其中专职的领事工作人员，包括领事司的 150 多名干部，驻外使领馆负责领事侨务工作的 600 多人，加起来有 750 人左右。每名驻外领事官员服务大约19万海外公民，这个数字是美国的近30 倍，[63]是俄罗斯的13倍、日本的15倍。美国领事官一个人面对的美国公民是 5000人，日本是1万人，俄罗斯是1．3 万人，英国是2．9万人。[64]事实上，这750 人中专司领保工作的人员还不多，因为领事官员更多地还要承担签证、公证、认证等多项领事工作。面向全世界的外交部领事保护中心只有13个人。在海外，领事官员人手也是缺乏的。以中国驻东南亚某国使馆为例，全馆有编制 40人，其中领事部7人，仅有2人专门负责领事保护工作。而每年赴该国的中国游客超过 120 余万人次，留学生人数近1万，加上长期或短期务工人员，数量更多，差不多专职领保干部每人每年要直接面对至少 60 万人次中国公民，其工作强度和实效可想而知。[65]中国驻英国曼彻斯特总领事馆只有一个专职做领事保护的官员，其他都是做签证等事务的。在英国，2013年共处理各类领事保护与协助案件近1600起，涉及我公民近3200人（含港澳台居民33人）。[66]澳大利亚悉尼近些年成为中国公民留学、旅游、定居的主要目的地。根据中国驻悉尼总领馆的说法，仅2013年从新南威尔士州入境的中国游客达39万多人。在新州境内有100多家中资机构，近6万名中国留学生和近60万华侨华人在那投资、留学、工作和居住。驻悉尼总领馆在2013年一年中共处理各类重大领事保护案件116起，提供领事协助案件约1000多起，工作量非常之大。[67]所以，中国驻外领保人员面对日益庞大的保护对象相当无力。   

（二）经费保障缺口大   

“护侨不护短”是开展海外护侨工作的一个重要原则。除了大规模以及紧急撤侨活动由国家负责外，一般性的领事保护和救济，尤其是因为公民自身行为不当、法律意识缺失或不顾政府规劝造成损失和侵害的，用于公民食宿、医疗、交通等的基本支出原则上应由个人承担。可是，在日常工作中，往往是领保官员为了营救受困公民频繁地奔走，为身无分文的公民回国购买机票，为公民在医院紧急治疗垫付费用，等等。由于每个领馆的经费都是有限的，应付各种救助，常常是顾此失彼。对于一些需要中国公民自己支付的费用，往往在垫支后便渺无音信，这就使得原来经费不足的领馆雪上加霜，驻外使领馆难以承受不断扩大的财政窟窿，从而影响到使领馆开展领事保护的能力。   

（三）领保成本转移可行性小   

    迄今为止，中国政府未在任何一次撤侨行动中向中国公民收取过任何费用。而在一些国家，在支付领事保护费用后，要向当事人索回费用。挪威驻希腊及塞浦路斯大使舒尔·拉尔森（Sjur Larsen）说，挪威外交部尽可能不断向外传达的一个讯息是，每一个游客必须确保拥有一份全程有效的旅游保险。现在，有太多人没有旅游保险或者只有部分保险，这很危险。在很多国家，即便是很简单的医疗处理其费用也可能会很高。如果动用救援飞机的话，那涉事个人或家庭甚至可能需要支付几十万欧元。挪威政府不会为其公民发生在国外遇险承担费用，各种风险是由个人承担的。因此，购买具有多重保障的旅游保险非常重要。当一位挪威公民出境，他就是那个国家的游客，需要像当地国公民行事。包括游客，所有人都必须遵守当地法律。有些人认为，如果他们没钱了，挪威政府会资助他们回国，这是错误的。挪威使馆会在事务性工作上提供协助，但出钱的是其家人或朋友。这条原则几乎没有例外情况发生。除非患者陷入昏迷，只有采取紧急医疗措施救治才能活下来，这时挪威政府会提供担保，防止因为等待医疗费而拖延救治。但是，是否提供担保要由奥斯陆很高级别的官员来决定，挪威外交部只会帮助那些自助的人。[68]2007年7月，韩国政府以2000万美元从塔利班手中换回19 名人质后，准备向这些人质及教会方面索赔这次事件的全部费用。又如，2011年初日本在埃及撤侨行动中动用3架包机，将滞留在开罗机场的463 名日本人送到意大利罗马机场，之后这些日本人被要求每人均摊3．4万日元的包机费。美国和加拿大都告知其公民，政府可以安排交通工具帮助他们撤离危险地区，但他们必须要付费。2006年我国从黎巴嫩撤离中国公民时我国政府没有向同胞收取一分钱，“按照国际上的一般做法，撤侨至第三国后所发生的交通、住宿费用均由个人承担。中国驻叙利亚使馆在协助侨胞撤离过程中未收取任何费用”。[69]这种大包大揽的政策需要予以检讨。但是，目前我国尚未制定相关法律，使追讨赖账国民的行动难以开展。     

（四）企业和公民自身守法和安全意识淡薄         

有些企业盲目“走出去”投资经营，导致亏损赔本或发生经济纠纷。一些企业违规经营，忽视对当地环境的保护，不履行社会责任，不注意融入环境和回馈社会，挤压当地普通商贩生存空间，引起当地民众反感和排斥。部分企业管理人员对本地雇员管理方式简单粗暴，差别和歧视性对待，导致劳资关系长期紧张，引发群体性事件。在海外的一些中国公民不注重文明礼仪，不尊重当地宗教风俗习惯，不遵守驻在国法律，偷渡、携带违禁品、逾期滞留、非法打工等。一些沿海地区的渔民频繁赴周边国家管理海域或敏感、争议海域捕鱼，遭到相关国家执法人员驱赶或抓扣。据外交部官员介绍，事实上，绝大多数的领事保护案件多是因为企业和公民自身原因造成的，是可以避免的。“2006 年 3 万余起领事保护案件中，50%以上属于违法犯罪案件，如非法移民、非法经商、不遵守当地的法律法规、不遵守当地风俗习惯、从事色情活动、经营活动中的贿赂行为等等。”[70]“发生涉外领事保护案件有多方原因，但有一半以上的领事保护事件是由海外公民和企业自己的原因造成的，其中不少事件可以避免。”[71]在一些高危地区，自身安全意识不强、财富外露是招引祸害的原因之一。例如，2007年6月22日晨8点，一名中国博士生刚从中国飞抵南非比勒陀利亚大学学生宿舍，就遭遇3名武装劫匪的抢劫，4件行李和手机钱包被搜掠一空。原来，这名博士生到南非机场后在机场的外币兑换处换钱，从而引发了劫匪注意而跟踪到学校。[72]   类似的案例还有2015年8月7日午夜，浙江一个商务代表团刚出机场十分钟就被三辆车围追堵截，5名持枪黑人歹徒上车实施抢劫，行李箱包洗劫一空，估算损失近70万元人民币。原来，代表团在机场换了不少外币，被劫匪盯上，其中一个黑人还上前与浙江团员套近乎，他们缺乏警惕性，居然向这名黑人出示了行程表，因此被掌握了行程，当他们坐上南非当地华人旅行社派来接机的奔驰商务车准备前往酒店的路上时便遭遇了不测。[73]       

（五）民众对领事工作的认识存在误区   

这些年，中国政府对海外领事保护工作越来越重视，宣传工作与实际保护工作都有显著的提升，每个职工公民一踏入外国国境就受到当地中国使领馆发出的短信，越来越多的中国公民认识到在海外遇到困难或危险可以向使领馆求助。但一些公民对领事保护存在片面甚至错误的认识，以为什么事都可以找领馆解决，甚至丢了一条狗都向领馆报案。有的家长一联络不上孩子，明明是孩子不理父母，可是家长也要从国内打电话到驻外领馆，要求领事帮助联系。如果领馆帮助不了就认为是领馆失职，横加指责，甚至发帖“爆料”。事实上，领事保护不可能“包治百病”，何况还要受到各种条件的限制。曾任中国驻约翰内斯堡总领事唐庆恒说，“不少人认为领事保护是万能的，有时候家里的狗死了也申请保护，还发生过有陌生人敲门，侨民马上给总领馆打电话要求领馆官员跟他们并肩作战的事。”[74]

   （六）新媒体的挑战             

    现在有了新媒体手段之后，信息传播十分方便快捷，一有事情发生，当事人或现场民众可使用手机等移动通讯设备拍照、录像然后上网传播，而领事官员很难在第一时间赶赴现场，应对处理也需要经过相关程序，反应显得滞后。由于新媒体对发布内容没有严格的审核监管机制，发稿人可按个人喜好自由发布和发挥，一些人刻意夸大事件，掩饰个人过错，追究轰动效应，引起圈内人围观，短期内形成大面积扩散，从而扭曲了舆论走向，使使领馆陷于被动。   

   五、华侨华人在中国海外领事保护中的作用

当前，海外华侨华人总数约有6000多万，分布在世界各地近200个国家，他们之中既有扎根当地的老移民也有逐步适应当地社会环境的新移民，不论在那个国家和地区，都有一批在社会上有地位，在经济上有实力，在事业上有成就的侨领。他们在不同的层面上和不同的领域上与当地社会达官贵人保持着密切的关系，甚至成为利益攸关者，能够对当地社会发挥一定的影响力。更为重要的是，海外华人作为当地的国民，可以自如地在危机处理中扮演游说的角色和中介的作用，甚至是直接代理处理领事保护事宜。中国驻俄罗斯外交官吐尔逊说，中国驻哈巴罗夫斯克总领馆的领区面积将近300万平方公里，领事部只有两人专职负责。中国公民在赤塔遇害，如果要坐火车需要好几天才能到现场，有的是一周才有一个航班，根本没有人手、没有时间及时去现场。领馆除了从俄官方获得一些信息之外，还依靠当地侨领获得情况，进行协调。[75]这段话既讲了外交官的困境，也讲了华侨华人的作用。

海外华侨华人在中国海外领事保护工作中的作用概括起来主要有以下几个方面：   

（一）配合中国驻外使领馆开展领事保护宣传工作

     中国驻外使领馆在开展领事保护工作中，需要广泛开展宣传工作，各地的侨团成为中国驻外使领馆开展护侨宣传工作的主要阵地。例如在非洲的加纳，一段时间里中国人到那非法开采金矿的活动引起加纳政府的不满，引发了加纳政府采取打击行动。据中国驻加纳使馆的资料，2015年在加纳的中国公民已增加到近2万人，各类注册公司约600余家，人员构成日益复杂，加之自身观念、法律意识和素质等原因，在加中国企业和公民的生存和发展环境更加复杂，面临的安全风险增多。为此，中国驻加纳使馆以中资企业、华商会等机构为依托，积极开展对企业和公民的宣传教育工作，引导和促进他们的道德建设，自觉履行法定义务和社会责任，诚信守法经营，以降低安全风险。[76]又如，在2007年7月至9月之间，南非发生多起袭击中国公民的事件，仅9月18-22日，先后共有4名侨胞遇害。中国驻南非约堡总领馆紧急召开侨团座谈会，详细通报针对华人的恶性抢劫和杀人案件，与各侨领共商安全防范措施。希望各侨团积极配合使馆工作，共同努力，提高安全防范意识，以进一步维护我国公民的人身和财产安全。[77]在肯尼亚，中国使馆主要通过肯尼亚中国经贸协会和华人华侨联合会向在肯尼亚的中资企业和华侨传达安全防范措施。[78]

    2014年11月，针对阿根廷一到年底就进入治安案件高发期的特点，中国驻阿根廷使馆朱京阳参赞及时主持召开各商会、同乡会负责人和侨领座谈会，呼吁侨社加强安全防范，切实提高应对突发事件能力，主动规避风险，确保侨胞人身和财产安全，并提出几点希望侨领们落实的意见：1.侨团、商会进一步发挥作用，加强信息采集作，及时上传下达，与会员及普通侨民加强联系，及时向使馆反映有关情况。2.关注阿根廷经济社会形势动向，华文媒体要发挥好信息服务功能。3.加强社区关系，与邻里和睦相融，避免因积怨产生矛盾。4.加强同当地警方的沟通，密切关系，加强保护意识。5.加强安全防范硬件措施，适当缩短营业时间，规避安全风险高的时段和地段。6.加强信息沟通和报告，及时报告使馆和当地警方。7.遇突发安全事态时，以确保人身安全为要，避免以暴易暴，或以其他方式激化矛盾。这几条意见很有针对性，很有可操作性，因此出席座谈会的侨领们一致表示愿在使馆指导下积极落实有关工作建议，共同努力维护侨胞合法权益，争取平安过年。[79]根据阿根廷领保事件的特点，中国大使馆经常召集当地侨胞商讨对策，通报治安形势。2015年11月19日，驻阿根廷使馆举行旅阿侨社年度治安形势座谈会，使馆王晓林参赞、领事部人员及旅阿主要侨团、华文媒体负责人参加座谈会。会议结合阿当前政治经济形势和以往年底常发生的哄抢案件以及华侨华人从业集中的超市、进出口等行业特点，就加强安全防范意识、落实防范举措等进行探讨，共商协调应对机制和手段，全力维护华侨华人生命财产安全。[80]应该说，举办这类座谈会，对于加强领保工作、加强使馆与侨社的沟通、防范于未然，起到很好的作用。

中国驻外使领馆通常是不定期召集当地侨团侨领到使领馆开会，或者领事官员到侨团与侨领开会，宣讲当地的治安形势以及需要采取的措施，目的是通过侨团和侨领在当地侨胞中广为宣传，做好预案准备，规避风险。当地侨团和侨领积极配合，除了积极建言外，也在当时华社做宣传工作，及时把领保预警信息传播到华社中去，发挥预警信息的最大效益。

（二）配合中国驻外使领馆开展撤侨工作      

每当在海外出现紧急状态，需要紧急撤侨时，海外华侨华人社会便成为驻外使领馆的得力助手。例如，1998年非洲莱索托突发针对中国企业的骚乱，为了保证在莱索托中国公民包括台胞的安全，中国驻莱索托大使馆立刻采取非常的措施，撤退在莱索托的中国公民，将他们转移到南非边境小镇莱迪布兰德。据中国驻莱索托大使馆大使陈来元的记叙，中国驻莱索托大使馆只有7个人，他们在短短的两三天内除了与莱索托政府交涉之外，还安排紧急撤退工作，非常繁忙。[81]在这次莱索托撤侨行动中，南非华侨起到很大的作用。2014年6月，笔者在英国曼彻斯特调研时，一位当年在莱索托大使馆工作的外交官回忆到：那个时候真的亏得有华侨华人的帮忙，否则仅仅依靠大使馆的力量是不够的，南非华侨华人不但提供车辆、食物，还跑到小镇协助安置撤退的侨胞，华侨华人在中国海外领事保护工作中的作用太大了！   

    尽管中国驻外使领馆要求所在国的中国侨民自愿到使领馆登记个人信息，以便在紧急状态下联络到他们，但许多人因各种原因，没有在使领馆登记。一有突发事件发生，使领馆根本无法掌握具体的情况，只有借助当地华侨华人的组织。例如，2010年3月吉尔吉斯斯坦发生种族骚乱，至6月，局势动荡漫延到南部的奥什市（OSH），那里有较多华侨及中国留学生。6月10日，国家主席胡锦涛下令实施中国公民撤离任务。外交部连夜召集“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”，部署和协调撤侨行动。可是，人数最多的中国个体户多数没有在使领馆登记，撤离计划很难实施。中国驻当地使领馆立刻通过吉华人民族联合商会和中企协会南方分会协助联络在当地中国的侨民，在当地商会组织的努力下，中国侨民才得以在短时间内知晓、集结和撤离。6月14-17日，中国政府派了9架中国南航包机将1321名公民( 包括汉族和维族) 撤离至乌鲁木齐。斯德哥尔摩和平研究所研究员奥利弗·布罗伊纳（Oliver Brauner）在评价这件事件时认为，中国民间团体及行会在撤侨过程中在帮助联系中国公民和使馆工作组方面发挥了十分重要作用。[82]     

在协助接济撤离海外中国公民和侨胞的行动中，华侨华人的作用显得更加重要。

在2000年所罗门撤侨行动中，巴布亚新几内亚的华侨华人配合使馆接待经巴新转移的所罗门侨胞。他们除了到码头迎接所罗门侨胞之外，还自发送婴儿奶粉、食品、日用品到旅馆给所罗门侨胞。当所罗门侨胞乘坐中国包机离开巴新之际，当地店主范惠新送了几箱面包、饼干、饮料到机场给准备回国的侨胞，他说“大家都是中国人！”使所罗门侨胞倍受感动。[83]

利比亚撤离中国公民行动更是一个很好的例子。2011年2月22日，当利比亚局势动荡逐步恶化的时候，中国政府做出从利比亚撤离中国公民的决定，并动用各种力量落实撤离行动。邻近利比亚的希腊华社在此之中发挥了很大的作用。希腊中国和平统一促进会、希腊华商总会、希腊华人华侨总会、希腊华人华侨联合会、青田同乡会、希腊妇女会等社团70名志愿者在中国驻希腊大使馆指挥下参与协助撤离工作。第一艘搭乘2000多名中国公民的邮轮从利比亚首先撤到离利比亚最近的希腊克里特岛。2月23日，希腊华侨华人第一批志愿者和工作人员12人乘机前往克里特岛，他们不但准备了矿泉水和食品，还协助他们入住酒店。次日，第二批志愿者和工作人员35人到达克里特岛，带来了药品、电话卡和食品等，这时，从利比亚开来的两艘邮轮总共4500人也到了克里特岛。希腊华侨华人和大使馆工作人员一道，分成十个组，有序地带领中方撤离人员分别搭乘100多辆巴士前往入住不同地方的20家酒店。当时，正是克里特岛的雨季。在前方接待的希腊华商会秘书长翁进东、副会长李昂，华人华侨总会会长陈兵雷，以及张蓓艳、樊一等不畏风暴，坚持8个小时在现场工作。在总部的汪鹏、李晨曦、郑力等通过协调志愿者把分散在各个酒店的入住人数、姓名、出生年月、属于哪个中资机构、回国目的地、伤病员情况等逐一落实，统计好后连夜把资料送往总部，保证在中国公民离开克里特岛时不会混乱。2月25日，希腊华商总会会长徐伟春从浙江转4趟飞机赶到克里特岛和第三批志愿者会合，并带来了更多的药品、食品给中方撤离人员使用。从2月25日起，中国派飞机逐步运走在克里特岛的利比亚中国公民。希腊侨胞接到航班安排后，负责第一时间核对撤离人员。由于很多人走得急没有带护照，所以只好在他们的手上编上号码，根据总的人数按照号码的顺序拿登记卡上飞机。每一个航班准备起飞的时间从安排人员到飞机起飞需要提前六个小时做准备。随着从利比亚撤离到克里特岛的人数逐日增多，2月26日回国的飞机航班增加到每天6班，负责机场的志愿者工作量逐步增大，希腊侨胞每天要跑两趟机场，一天只能休息三四个小时。2月27日，航班再增加到每天8班，希腊华人华侨联合会白洪伟、希腊妇女会会长陈爱琴、青田同乡会会长陈琳带队的第四批志愿者加入了协助工作。3月1日，最后的2150人从利比亚到达克里特岛码头，同时每天8个航班逐步运走了中方撤离人员。这次通过希腊克里特岛撤离的中国大陆同胞和港台同胞总共13433人，另外还有2000名越南、孟加拉、柬埔寨、希腊、阿尔巴尼亚等国的侨民。如果没有希腊侨胞大力帮助和坚决支持，要完美地完成撤离行动是很难想象的。[84]

（三）协助中国驻外使领馆开展救护工作   

华侨华人是中国驻外使领馆开展领保工作的重要臂膀。中国驻德国汉堡总领事孙从彬说得好：“由于领区面积大，领馆工作人员在发生突发领保案件后很难第一时间赶赴现场。这就需要各位领保联络员和法律顾问作为总领馆的“延伸之手”，充分发挥熟悉当地情况和人脉资源丰富的优势，协助总领馆做好突发案件处置和预防性领保宣传工作，为领区广大旅德侨胞及留学生群体织起一张“安全网”。”[85]                 

     非洲地区由于种种原因，抢劫、谋杀的案件层出不穷，对那里的华侨华人、中国公民生命财产产生很大的危害。仅从2007年1月5日至2008年12月，我国人员在非洲遇到的绑架案近20起，被绑架人员100多人。[86]中国大使馆除了采取各种提醒防范措施之外，遇到各种领保突发事件，还是要发动和借助当地侨社的力量。2007年6月前后，南非连续发生多起抢劫华商的案件。6月11日，当获悉西北省发生村民哄抢侨胞店铺的消息后，中国驻南非大使馆启动突发事件应急机制，领事部陈百鸣二秘、警务联络官张茂盛二秘在中华福建同乡会理事长沈雄生、西北省玛菲金华商会长庄瑞明、副会长陈品的陪同下驱车500公里赶赴西北省玛菲金市MADIBOGO乡了解情况，同时福建同乡会的侨领还积极帮助妥善安置受害福建乡亲。正是有了侨胞的协助，大使馆在人手缺乏的情况下能够迅速有效地处置领保案件。[87]2007年7月22日，一福建籍侨胞在Ga-Rankuwa工业区的一家韩国籍工厂宿舍内遭遇抢劫并遭袭击，不幸身亡。当日接报后，驻南非使馆即派出领事官员陈百鸣二秘和警务联络官张茂盛二秘赶赴事发现场，了解案情并与警方和雇主进行交涉，南非中华福建同乡会比勒陀利亚分会何清副会长也陪同前往。华侨华人的协助，对我大使馆履行领事保护工作发挥了很大的作用，起到臂膀的作用。[88]     

华侨华人协助中国驻外使领馆开展领保工作分为三种主要形式，一是接受中国驻外使领馆的制度化安排开展工作，例如，在德国，中国驻德国使领馆采取聘请“名誉领事保护联络员”的模式聘请一批华侨华人协助领馆在必要时开展领保工作。2012年6月7日，中国驻法兰克福总领馆在馆内举行“驻法兰克福总领馆名誉领事保护联络员”聘书颁发仪式，向领区5个州的35名受聘人员颁发聘书。这些受聘的联络员主要职责是为总领馆受理的紧急领保案件当事人提供必要的人道和技术方面的协助。其实，在受聘之前他们已做了这方面的工作，受到领馆和德国警方的赞赏，总领事温振顺在致辞中就对领区侨团和个人多年来积极支持总领馆做好中国公民领事保护工作表示了衷心感谢。[89]       

    一种是接受临时委托开展工作，例如1995年3月，马来西亚扣押中国渔船穗渔104号的渔民。为了保护这些中国渔民的合法权益，中国驻古晋总领馆积极与马来西亚政府交涉，同时通过华人朋友疏通美里监狱长、法官、律师等人，为领事馆官员探望渔民提供方便。而当地华人和华人社团主动捐赠衣物和食品，送给关押中的中国渔民，代他们转交寄回家里的书信，等等，使处于困境中的中国渔民得到很大的安慰，发挥了领事馆起不到的作用。[90]　又如，有一次一架飞往法兰克福的国泰班机因大雪迫降在科隆，机上中国大陆乘客无人照料，总领馆接到求助电话后立即联系当地政府人员和华人领保联络员，并与香港驻柏林经贸办事处取得联系，妥善解决旅客面临的困难。2010年4月，冰岛火山灰爆发导致欧洲大面积停航，100多位从广州飞南美的中国旅客在中国领保官员的协助下办了落地签证，住进附近旅店，而当地华侨餐馆则应领保官员的要求为旅客送饭，使乘客切实感到了“家”的温暖。[91]又如在意大利，2011年9月，中国公民张新社在特拉莫省内雷托市猝死。中国大使馆接到当地警方通知后高度重视，迅速采取行动，协助死者的女儿、女婿到意大利处理后事。他们夫妇在意期间，得到了意大利东海岸华人华侨联谊总会会长刘斌、名誉会长王永绘、秘书长邱官敏、理事长周裕雀及常务副会长朱明富，罗马华侨华人联合总会第一常务副会长陈明武以及陈亮的无私支持和帮助。这些侨胞伸出援手，捐资出力，提供食宿及交通便利，帮助办理遗物领取、遗体火化和骨灰运送等善后事宜，令遇难者家属深受感动，做了大使馆所做不到的事情。大使馆领事部专门为此发了表扬信，表扬这些侨胞的感人事迹。[92]诸如此类的例子还有很多。                    

第三种方式是主动救援。2004年12月26日，印尼地震引起的海啸席卷泰国南部，造成普吉岛重大人员伤亡。中国驻泰国大使馆启动紧急救援行动。在泰的华人华侨也立刻行动起来，有钱出钱，有力出力。泰南侨领方志雄、李先颖等不顾年高体弱，亲临现场组织救灾物质运往普吉。一位在普吉开饭店的福建老侨，免费为灾民提供食宿，一直到普吉恢复正常秩序。同时，他还每天驾车为中国外交官服务，到处跑，一连十几天，毫无怨言。[93]又如2010年10月中旬，一位在德国大学留学的四川籍北京大学博士生不幸在卡尔斯鲁厄因病去世。获悉这一不幸消息后，当地侨胞深感痛惜和同情。全德川渝同乡会常务副会长曾莉、德国青田同乡会执行常务副会长郑光民等侨领发起为死者家属捐款。短短几天内就有30余人参加捐款，筹到善款2770欧元。这使死者母亲深受感动，备感温暖。[94]2015年6月，在委内瑞拉打工的郑素凤和丈夫回国途中经巴西圣保罗转机时，丈夫突发脑出血昏倒在地，张素凤语言不通，在当地也没有亲友，不知所措。中国领事馆接到航空公司电话后，侨务领事张于成带上广东同乡总会副会长郭文龙立刻赶到医院看望，协助沟通。鉴于其丈夫病情恶化又没有钱动手术的困境，广东同乡总会立刻召开会议，分工合作在巴西筹集善款。他们在《南美侨报》刊登广告，利用微信向其他友好团体以及监理事求助。在广东同乡总会联系下，刚成立的巴西慈善公益基金总会在一天筹得9000黑奥。就连里约热内卢刚成立的巴西广东同乡会分会只用三天多时间便筹得57000黑奥。仅仅一周的时间，广东同乡总会总共筹到善款10万黑奥，解决了患者医疗费的问题。可是，患者术后病情恶化，不幸去世。而当地法官以非正常死亡为理由，不准其在巴西火化，必须将死者运回中国。郑素凤又遇到大难题。当地侨团经商议后，决定抗诉，请求法官重新审理批准在巴西火化。圣保罗华助中心的律师也加入了行动行列。经过近十天努力，诉求得值。最后，在广东同乡总会工作人员的安排下，郑素凤带着丈夫骨灰于七月回到中国开平老家。[95]回顾整个事件的过程，可以说，如果没有广东侨胞的及时协助和慷慨解囊，郑素凤都不知如何办了。而与法官的交涉以及筹款等等，中国领事馆也很难直接出面处理。又如在偏僻的南太平洋法属波利尼西亚，那里的侨团在中国科考船停靠帕皮提休整和补给时，在中国海员和渔民遇到麻烦时，都给予支持和帮助。[96]       

（四）配合警方，协助防范和处理针对华侨华人和中国公民的犯罪行为       

在海外，一些犯罪分子针对华侨华人的盗窃、抢劫、谋杀等犯罪行为，对华侨华人以及中国公民的生命财产造成很大的伤害。华侨华人社团作为华侨华人自己的组织，积极配合当地中国使领馆的护侨措施，积极主动与当地警察当局加强沟通联系，制订积极的防范措施。例如，2015年11月23日，巴西华人协会联合圣保罗华助中心在华人协会召开安全会议，并邀请中国驻圣保罗总领馆的官员出席指导。会议主要商讨加强安全工作的实现方式、途径和具体措施，提出了六大计划：第一、加强与军警和民警部门的沟通。举办与军警单位和圣保罗第一分局警察负责人的见面会。第二、建立华人安全联络员机制。在华人生活和经营的聚集区，派华人代表参加到由圣保罗政府设立的警民联合治安委员会之中。第三、加快安全社会网络的建设。以各社团负责人带领社团骨干，各社团骨干再带动热心华人，形成圣保罗安全社会网络，以全侨整体的力量，帮扶救助，推动安全工作的进行。第四、进一步充实华助中心法律援助组的人员，以讲座等多种形式开展维权工作。第五、继续办好面向新侨的葡语培训课程。第六、建好华助中心微信平台，努力传播安全信息提示，增强侨胞的自我安全防范意识和能力。[97]11月29日下午，来自巴西华人协会、圣保罗华助中心等50多位侨团负责人和华人华侨代表出席与圣保罗州军警司总司令部的见面会，会上侨胞提出了九项加强华社安全工作的问题和建议，均得到军警圣保罗市治安指挥部司令CORONEL REINALDO ZYCHAN DE MORAES先生的积极回应。警民沟通会取得有效的成果。中国驻圣保罗总领馆总领事陈曦、副总领事傅长华、侨务领事张于成出席了见面会。[98]

    在阿根廷，一些不法分子内外勾结，专门对自己的同胞下手，敲诈勒索，无法无天，严重扰乱了侨社的生活秩序。中国公安部门在阿根廷侨胞的支持下，采取有力措施，抓捕和破获了一批歹徒和案件，极大地打击了不法之徒的嚣张气焰。2013年2月27日，由中国公安部刑事侦查局刘安成局长率领的公安部工作组在驻阿根廷使馆举行“中国公安部打击侵害海外华侨华人犯罪退赃仪式”。中国驻阿根廷使馆工作人员和旅阿华侨华人100余人参加。会上，公安部官员向侨胞介绍了一年多来国内公安机关打击有组织犯罪集团侵害旅阿侨社专项成果，鼓励侨胞运用法律武器维护自身权益。工作组现场向受害者代表退还了部分收缴的赃款。这是建国以来中国公安部首次在海外举办 “退赃仪式”。[99]                   

在非洲，当地华侨华人在中国大使馆的指导下，与当地警方建立联系合作机制。坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆每年10月至12月是犯罪集团群体抢劫发案的高峰期，各类恶性抢劫案频发。由于案发当地安保部门行动迟缓救援不力，案发后警方破案率极低，给在坦桑尼亚正常经商和居住的华人华侨的人身和财产安全造成极大伤害。面对日益恶劣的治安环境，坦桑尼亚华人华侨联合会在大使馆指导下，组建了达累斯萨拉姆市首个华人华侨安全联防组织MIKOCHENI地区华人华侨安全联防组。联防组的宗旨和任务是：采取各种合法有效的措施实现区域内华人华企的互联互助，通过应急通讯网络和快速救援小分队，快速高效地实施救援行动，最大限度地降低本区域内华人华侨的人身和财产风险。MIKOCHENI地区华人华侨安全联防组成立后，与达市警方联手行动，成功阻止了多起针对华人华侨的抢劫行动，极大震慑了劫匪，有效保护了本地区华人华企的人身和财产安全。[100]

华社与当地警方建立联系，向当地警方积极举报，对遏制恶性事件的发生，保护侨胞的利益起到很好的作用。在法国塞纳-圣德尼省，建立了中国大使馆、省长、华侨华人代表的定期联席会议，就治安形势交换意见，取得很好的效果。塞省警方不但增加警力、加大巡逻力度，而且有针对性地采取措施打击犯罪，使该省部分地区、尤其是欧拜赫维利耶市华商批发区治安明显好转，发案率大幅下降，欧市华商对安全的满意度有明显提升。为了改善治安形势，该地华人组建了华商治安联盟，积极配合警方，采取一些有效的手段，在华商批发区集中安装摄像头。塞省警察局副局长赞扬摄像头为破案发挥了重要作用，它拍下的作案经过是多起案件侦案的主要线索，警方据此抓获了多名犯罪分子。塞省省长朗拜赫认为，每两个月定期举行的治安联席会议有效加强了警方同塞省华人的联系，使警方直接了解到华人社区的安全问题，共同维护了当地社会治安。[101]        

（五）成立专门的警民合作中心，处理涉侨保护事务   

南非是海外各国治安环境比较差的国家之一。从2003年到2011年间就有100多名南非侨胞遇害，200多人受伤。笔者所访问的南非华侨华人都称南非的治安形势越来越差。目前在南非经商、工作和留学的华人华侨超过30万人，是一个人数庞大的群体。南非华侨华人为了应对这种严峻的形势，2004年首先在约翰内斯堡成立了南非华人警民合作中心，主要宗旨主要受理侨胞求助、投诉和报案，协助受害人报警、督促跟进南非警方的办案情况、配合南非警方调查、处理涉华案件、为侨民提供翻译协助、开展安全防范知识普及、组织侨民自保并在自愿平等的基础上调整侨民之间的各种纠纷等。南非华人警民合作中心的主要工作一是协助受害侨胞及时报警、协调当地执法部门与华人社会的关系、妥善处理华人内部的纠纷、协助处理遇害侨胞善后事宜等。中心成立以来平均每年受理案件200起以上，主要是抢劫案，恐吓勒索案和各种纠纷案件。二是加强和密切与南非警方的关系，配合中国大使馆警务联络组的工作。2013年约堡警务中心为南非警官开设初级中文培训班，有20多名约堡辖区的南非警官参加了中文培训。[102]中国驻南非大使馆警务联络组依托约堡、开普敦、德班、东伦敦的华人警民合作中心、在南中资企业协会和南非洲广东总商会，共为南非警方举办了6期汉语、武术培训班，180余名南非警察参加培训。这些活动加强了南非基层警察对中国传统文化的了解，增强了对南非华人华侨的亲近感。南非华人警民合作中心卓有成效的工作得到华人华侨的赞同和支持。到2015年底，南非各地共成立了8个华人警民合作中心，另筹建4个华人警民合作中心。[103]南非华人警民合作中心的工作得到华社的高度肯定，在2014年第七届世界华侨华人联谊大会上获得十大“华社之光”社团的荣誉。中国驻南非约堡副总领事杨培栋对南非华人警民合作中心的贡献予以高度的评价，认为是使领馆辖区内为数不多的跨族群、跨地域、跨省份的一个全侨性社团。在处理与警方的关系、协助使领馆的工作等方面都做了大量的工作。每当侨胞受到抢劫或遇害，有病有灾，或因故生活无着等，警民中心都会出来协助各个社团解决侨胞的困难。对维护侨社安定、维护侨胞权益，可谓功不可没。警民中心是南非侨社的一面旗帜。[104]         

    六、发挥华社作用的若干建议

   （一）建立与华社制度化联系，发挥华社的臂膀作用   

目前，我国驻外领事馆的人力配置如果是老馆，人力是严重不足的，而这些老馆往往是领事事务较多的地方。国家应该根据实际需要来配置人力，而不是局限于原来核定的“定编”。外交部领事司郭少春说，中国驻外领事干部编制自1994年以来就再没有增加。与此同时，中国内地公民出境人次则增长了10多倍，领事保护案件增长了70多倍。但凡研究中国海外领事保护工作的学者都提出国家应该增加驻外领事的人手。可是，这几乎是不可能的。所以，要补上这块短板，就要加强和海外华侨华人的联系，发挥他们在海外领事保护中的臂膀作用。

    中国驻外使领馆要根据所在国家领事保护的形势，与当地华社建立制度化的联系。通过当地主要侨团掌握当地的侨情的动态，同时因地制宜聘请当地侨领担任领事联络员，一有紧急事情发生，可以无缝接上。目前，中国驻外使领馆与当地侨团侨领在海外领保这一方面的工作在不同国家有不同的做法，有的国家比较重视当地侨团侨领的作用，聘请他们做领保联络员、法律顾问等，有的国家就没有制度化的安排。中国驻博茨瓦纳使馆是在2012年4月召开的座谈会上提出要建立领保联络员制度的计划，要求各侨团选派一名外语好、责任心强的侨胞作为领保联络员，就本社团内的领保情况与使馆保持有效沟通。[105]博茨瓦纳使馆根据情况需要召开会议，如第二次会议是在2014年12月17日，议题是针对部分在博华人华侨身份延期受阻、部分商户被限期离境、中资公司技术人员来博签证难等问题。第三次会议是在2015年4月30日，议题是通报近期发生的两次杀人案以及介绍使馆初拟的《中国公民赴博茨瓦纳旅居旅游领保安全提醒100条》。第四次会议是2015年7月9日，议题是针对华侨华人的抢劫、盗窃等治安事件频发、个别华侨华人被限期离境，在博中企、民企工程人员来博签证难，已在博华侨华人工作居留许可延期难等一系列问题，就博近期社会治安形势、我在博侨民生存发展现存有关问题等进行研讨。[106]但不少驻外使领馆的领保应急方案没有将当地侨团侨领详细考虑进去，一旦有突发事件发生，主要依靠临时联络。所以，当务之急，驻外领事馆首先要与华社建立全面的制度化联系，做好应急预案。其次要打通使领馆与华社，华社与中资企业和留学生的互动管道，做到全覆盖。总之，驻外使领馆要全面建立与华社的制度化关系，根据领事保护形势召开联系会议，收集当地的侨情，不断修改工作预案。要打通驻外中资企业与华社的关系，通畅领事保护工作的脉络。

（二）依托华社建立多元化领事救助经费来源

    积极推动华社的慈善基金会将对中国公民的领事保护救济工作纳入其救助的范畴。虽然目前已由财政部设立“领事保护专项经费”，但除了国家应当逐年加大划拨力度外，还应该在各个驻外高危行业建立救助基金，如渔业、旅游业、援外工程、商务等行业应鼓励建立行业性的海外救助基金。除此之外，驻外领事馆应该与当地华人慈善会和社团组织建立救助联系制度，一旦有需要，可以争取当地华人慈善会以及社团组织的支援。同时，要根据当地的具体环境和具体条件，有计划地推动、引导当地华社成立专项慈善基金会，或者争取当地华社已经成立了的慈善基金会将领事救助纳入其救助的范围，明确救助的申请和支付流程，供有需要的人申请，以减少什么事都靠使领馆的压力。目前，在海外，领保事件基本上采取个案处理的方式，遇到需要救助的领保案件，华侨华人或者自动提供帮助，或者应使领馆的要求提供帮助。这都不是长久之计。

   我们要看到，海外华人社团尤其是传统社团、宗教团体多数建立有基金会。这些基金会过去主要面向本方言群的侨胞，后来因应时代的变化也向非本方言群的华人开放，最突出的例子是发放奖教奖学金方面。这些基金会一般都是面向当地侨胞，或者在当地社会发生灾难和中国发生灾难时，基金会也会出手相助。这样的例子已经很多。既然基金会都可以突破本方言群和华社的范围，那么，对于在当地发生事件遇到困难的中资企业和留学生、中国旅客，华社的慈善基金会也应该出手相助。驻外使领馆和国内的侨务部门都应该积极推动这种转变，引导它们将领事救助纳入其服务的范围，并建立制度，这样就可以大大减缓领事保护面临的一些困境，也可以进一步发挥侨务工作的作用和优势。

（三）促进中国公民与当地华社的交流

要处理好华侨华人与当地中资企业、中国留学生的关系，加强相互之间的联系和沟通，推动中资企业和留学生更快更好地的熟悉和适应当地社会。随着我国“走出去”战略的发展，随着“一带一路”建设的发展，越来越多的中资企业走向世界各地，有的是到了高危地区如非洲地区、战后重建地区如伊拉克等等。虽然不少中资企业与当地华社有所联系，但不是很紧密，有的没有什么来往，中资企业习惯自成体系。根据外交部的报告，目前在海外的中资企业数近3万家，随着中国对外关系的发展这个数量会越来越多。而中国留学生的数量也是十分庞大。在中国海外领事保护案件中，中资企业以及留学生遇到的案件为数不少。可是，海外中资企业、留学生群体与当地华社的交往不多，大家各干各的。这对我们做好海外领事保护工作是很不利的。对此，驻外使领馆可以牵头多做一些促进双方交流的工作，举行座谈会，将双方集中起来，要创造更多的机会让双方多交流。在国内的侨联等侨务部门应该利用对外交流渠道多做华人社团的工作，促进华人社团多关心所在地的中资企业和留学生，让华人社团主动关心他们，与他们多做沟通。开放社团场所供中资企业和留学生活动，主动邀请中资企业和留学生参加社团的相关活动，向中资企业和留学生介绍当地的情况，创造机会促进中资企业和留学生更好更快地熟悉和适应当地社会，以此为他们营造一个更好的生活环境，减少中资企业和留学生与当地社会甚至与当地华社的误解和摩擦。这样，一是可以有效减低领保事件的发生，二是一有突发事件发生，华人社团也能第一时间掌握情况，协助使领馆处理好有关事务。对于中国侨务部门来说，下气力做好这一方面的工作，不但有利于促进和谐侨社的建设，而且还可以拓展侨务工作内容，更好地发挥侨务工作在中国外事工作中的优势，增加侨务工作在中国外事工作中的发言权。

（四）因地制宜，建立警民合作中心

就海外的领事保护形势来看，在非洲和南美洲等地区，治安形势在短时间内难以乐观。解决这个问题，南非华人警民合作中心可以说是树立一个好榜样。我们要根据各地的情况，因地制宜，推动当地的侨团组建类似警民合作中心的机构，加强与当地警方的联系，救助遇到困难的侨胞，联系当地中国使领馆，将危害降低下来。但在东南亚、北美、西欧、大洋洲等地区，则不一定适合采取这一模式。

（五）发挥侨联工作优势，将领事保护工作关口前移

     开展面向驻外企业人员和新侨的领事保护工作宣传教育是非常重要的，它可是减少人员与财产的损失，减少社会的负面影响。但是，仅仅依靠外交部的力量是很难做到很好的，在这一方面，侨乡政府和侨联组织可以发挥独特的作用。侨乡政府一般与在外的企业和人员有更密切的关系，通过侨乡政府的工作，可以更有效地做好预防性领事保护工作。外事部门要不定时邀请侨乡政府开会，做好沟通，听取意见，改进工作。在重点侨乡，这种密切的沟通更加重要。从海外领保事件的来看，许多领保事件发生在新侨身上。新侨一方面对当地情况不大了解，风险意识和自我保护能力不强，硬闯的性格较明显，为了钱不顾危险。如在南非，许多福建新侨独自到黑人村落开办杂货店，因此频频引发谋杀案，丢了自己性命，令人叹息。一方面新侨出国前未受到必要的教育，不尊重当地风土民情的事情时有发生，经商习惯与当地人甚至与当地老侨格格不入，招惹当地人的怨恨，从而引起恶性案件的发生，这在欧洲显得比较明显。按照预防为主、防治并举的原则，尽可能从源头上消除和减少海外安全事件发生的诱因，不断加强对外派企业和外出公民的文明守法教育。侨乡的侨联组织应该发挥其“在地”的优势，一是在侨乡村庄和街道多组织有关海外领事保护的宣传工作，指引出国人员要与当地使领馆建立必要的联系，要与当地的华团建立来往。二是根据海外领事保护的实时变化，有针对性的开展宣传工作，编写案例，广泛宣传，直接送达侨属家庭。三是邀请回国人员，举办讲座，现身说法，教育群众。宣传的手段可以采取座谈会、墙报、微信等方式，尤其是对出国人员较多的地方或者出事较多的侨乡要特别加强工作力度，时刻密切与在外侨胞的联系，经常予以友善提醒，教育他们要学习规避风险，以此有效减少领保事件的发生，实现将领事保护工作的关口前移。在当前的形势下，新移民较多和出国人员较多的地方，此项工作刻不容缓，应该将此工作作为侨联组织工作的新常态来做。通过对海外领保工作的介入，不但可以丰富国外侨务工作的新手段，而且可以拓展侨联工作的新内涵，增加侨联工作的新作为。

（2016年）

分类指导分层发展的侨务工作原则

党的十七届五中全会提出，在“十二五规划”期间，要“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。”这既为侨务工作提出新的要求，也为侨务工作开辟新的发展平台。

一，转变侨务工作发展方式，确立分类指导，分层发展的原则

五中全会主要精神之一就是强调要转变发展方式。那么，我们的侨务工作发展方式是否应该转变？应该如何转变？这个问题关系到未来侨务工作的发展方向，也是摆在即将召开的全国侨务工作会议面前一个值得思考的问题。

目前我们的侨务工作方式主要以点、线为主，重点抓品牌。这些工作方式和工作重点在推动侨务工作发展方面起到非常好的作用。无论是侨政工作、经科工作还是文宣工作、对外联谊工作等，分类指导都做的很好。但是，在分层指导、分层发展方面稍显不足。所以目前我国的侨务工作形态有点类似倒金字塔型，越到上面，侨务工作就活动多，声音响，越到下面，侨务工作就活动少，声音弱。这显然不是一个正态的发展模式。

实践证明，全国侨务工作要有大发展，离不开中央与地方侨务工作的共同发展。而地方侨务工作要有发展，必须紧扣地方发展的大局，这样才能得到地方政府的重视和支持，才能得到发展。有些地方侨办反映，对于他们的工作，当地领导不太感兴趣，认为对当地没有什么作用，使到他们开展工作起来困难重重，人财两难。从国家层面上来说，坚持“为国家大局服务，为侨服务”的方针无疑是正确的，但对于地方层面来说，还得加上一句，即“为国家大局服务，为地方发展服务，为侨服务”。这样一来，我们的基本方针就更加完善。

实践证明，各地侨务工作的情况有所不同。侨乡与非侨乡，乡村与都市，沿海与内地的侨务工作内容和特点差别很大。如果将一项工作平面铺开，有些地方就难以消化、难以完成。例如侨务对台工作，对于许多内地侨务部门来说很难入手。因此，我们应该区别对待，合并同类项，根据我国的侨情分布，划分不同的侨务工作版块，像广东、福建、浙江、海南等可以划为重点侨乡版块，北京、上海、天津、深圳等可以划为都市侨乡版块，广西、云南、吉林、山东、辽宁、黑龙江、内蒙、新疆等可以划为沿边版块，其他划为内地版块。对不同的版块予以不同的指导和布置不同的任务，在差异性中共谋发展。

实践证明，地方侨务的工作重点与国家侨务工作重点是存在一定的差异性的。例如，海外华文教育在国家层面上很重要，但在地市县一级侨务部门或者内地省份侨务部门，他们就不觉得有多大的需要，也没有多少能力去开展海外华文教育，其所在地地方政府也不会轻易予以实质性的支持。又如侨捐工作，国侨办发动的侨捐主要面向国家某个急需的地方或者项目，如四川地震的救灾活动等，而地方侨办的侨捐工作主要面向本地的需要。有地方侨务部门反映，甚至是全国侨务工作会议所布置的主要工作任务，回到基层后很难贯彻落实。这就要求我们在布置侨务工作的时候要注意实行分层指导的原则。

因此，从落实科学发展观的角度，我们要着力抓好侨务工作发展方式的转变，确立分类指导、分层发展的原则，尤其是要针对不同版块、不同层次的侨务工作制定“大同小异”的工作指导和工作任务，这样才能有效调动和发挥地方侨务工作的积极性和创造力，形成合力，从而推动我国侨务工作又快又好的发展。

二，全面理解侨务工作社会化的含义，宣传和实践侨务工作成果为社会所共享的理念，不断提升侨务工作的社会地位

五中全会的主要精神之一就是要更加深化各项改革。改革开放以来，我国侨务工作一个重大变化就是侨务工作的社会化。侨务工作社会化是顺应时代潮流发展的必然产物。但是，迄今为止，我们对侨务工作社会化的含义还缺乏全面的了解。我个人的理解，侨务工作的社会化应该包含三个方面的意思：一是社会各个方面都在做、都可以做侨务工作；二是将侨务工作扩延到社会去做；三是侨务工作的成果为社会所共享。前两层的意思大家都比较认同，第三层意思则是大家所忽视的，但却是非常重要的。

一直以来，侨务工作的主要服务对象是华侨华人和归侨侨眷，侨务工作的“部门工作”色彩比较浓烈。在改革开放前期尤其是更早时期，华侨华人和归侨侨眷群体在中国社会中是一个特殊的群体，受人仰慕，社会地位稍高。随着经济社会的进步，华侨华人和归侨侨眷群体在社会中的地位发生了变化，其重要性不如以前。这种地位的下降直接影响了侨务工作在社会上地位和影响力。

大家都认为，在改革开放前期，全国的侨务工作非常红火，侨务工作确实在政府工作中非常重要。随着经济社会的发展和对外开放的扩大，侨务部门的重要性逐步下降，侨务工作逐步“社会化”，在历次机构改革的大潮中，侨务机构往往成为被整编的对象，一些侨务工作者因此产生某种失落的情绪，感叹今非昔比。侨务工作社会化的结果，从正面来看是减轻了侨务部门的压力，从负面来看是削弱了侨务部门的影响力。

事实上，这些年来，我们的侨务工作成果不仅仅是面对华侨华人和归侨侨眷的，例如万侨助万村活动、引资引智工作等等，都是面向整个社会的。但由于我们自己的宣传定位不够清晰，侨务部门所做的这些工作难免摆脱部门工作的色彩，侨务工作对社会的作用没有得到很好的评估。如果侨务工作是对整个社会发挥作用这个认识广为人知的话，侨务工作的社会地位无疑会得到有效的提升。

因此，我们要积极探索改变这种状况的方法，重新全面审视侨务工作社会化的含义，要突出强调侨务工作成果不仅仅为华侨华人、归侨侨眷所共享，而是为社会所共享。通过大力宣传和实践侨务工作成果为社会所共享的理念，不断提升侨务工作的社会地位。

三，以建设新侨乡为平台，谋求侨务工作新发展

五中全会的主要目标是通过转变发展方式，深化改革开放，为建设全面小康社会打下决定性基础。根据我国侨务工作力量的实际分布情况，我们要抓住重点，形成突破，谋求侨务工作新发展。综合各个方面的情况，重点侨乡尤其是经济发达的侨乡是中国率先实现全面小康社会的地方。因此，我们要改革工作模式，要点、线、面一起抓。在广东、福建、浙江这些重点侨乡大力开展新侨乡建设，充分发挥内外侨力，树立建设小康社会的典型。

什么是新侨乡建设？按照五中全会的要求，新侨乡建设应该是城乡均衡发展，消费、投资、出口协调，拥有现代产业体系，教育发展，区域主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处，成为资源节约型、环境友好型社会。

为什么要选择侨乡为突破口？因为侨乡的侨务资源最丰沛。中国的几千万华侨华人，祖籍地大多集中在广东福建浙江这几大侨乡，中国几千万归侨侨眷也是在侨乡。侨乡是侨务工作的生长地和根据地，侨乡的侨务工作既有国外侨务工作又有国内侨务工作。以侨乡为平台，可以更加集约性发挥侨力，从经济发展、社会建设、对外开放、文化产业等方面推进小康社会的建设。在历史上，侨乡地区出现过华侨侨属自己制定章程兴建现代化新村的先例，如今，在新的时代背景下，侨乡应该建设得跟好，要使侨乡成为展示侨务工作成果的主要窗口。

为什么要选择侨乡作为新的工作平台？因为侨乡的基础最扎实、最成熟。改革开放以来，侨乡发挥了人缘优势，地缘优势和理念优势，经济、社会、文化建设取得巨大的进步，其发展水平处于全国的前列。可以说，侨乡是中国改革开放的前沿阵地，是海外华资进入中国的桥头堡，是中外文化交流的交汇地。30多年来，侨乡不但自身获得令人瞩目的成就，而且通过侨乡这个平台，大量的内地人员在侨乡接受了工业文明的洗礼和先进理念的浸濡，然后将在侨乡的经验带回内地，直接地促进内地社会各个方面的进步。贫困有时是观念问题，在西部扶贫时，我们也可以有计划将西部一些人员以劳务输出的形式输到侨乡来，让东部侨乡的理念经验可以复制到西部开发中去。以侨乡为平台更能彰显侨务工作的作用，更能顺应侨务工作发展的需要。

建设新侨乡首先需要抓好典型。侨乡的发展水平事实上也是参差不齐的，建设新侨乡，需要选好点，抓好典型，以此为突破，带动一般，不可能全面同时铺开，而在建设过程中还要注意建立客观评价体系和可效法的发展模型。

建设新侨乡需要抓好两个方面的工作：一是规划，二是协调。在侨乡地区尤其是农村侨乡地区，社会建设规划明显滞后，尽管大多数建筑是新修的，但由于缺乏规划，显得杂乱无章，新建村子的效应大打折扣。侨乡的发展，离不开海外华侨华人的支持贡献。我们要发挥海内外智力人才的优势，协助做好新侨乡的规划。在建设新侨乡过程中，进一步发挥侨务资源的优势，协调好引资、引智、侨捐、外联等方面的工作，挖掘侨乡的华侨文化资源，推进侨乡的精神文明建设。

通过建设新侨乡，侨务工作方式可能会产生一些新变化。侨务工作的“部门”色彩可能会淡化些，社会化色彩可能会得到强化。通过新侨乡建设，侨务部门和侨乡与海外华侨华人的关系可能有新的变化发展，当然，这都有待实践的检验。

（2010年）

关于《保护法》（修改稿）的特点和意见

全国人大常委会第十九次会议通过了修改《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的决定，并于2000 年10月31日公布实施。本文就修改后《保护法》的特点以及有关制定《实施办法》问题提出一些看法。

一、提高了法律权威性

保护归侨侨眷的合法权益，对调动归侨侨眷的积极性，对促进我国的对外开放和发展经济具有重要的意义，对争取海外华侨华人支持我国现代化建设也具有重要的现实作用。保护归侨侨眷的合法权益，不但是稳住国内一大片，同时也是争取国外一大片。在实践中是否切实保护归侨侨眷的合法权益，是否对归侨侨眷真正做到根据特点，适当照顾，也是我国改革开放程度和法制化建设水平的重要标志。

90年代初颁布的《保护法》及《实施办法》在实践中出现的一个突出的问题就是法律权威性还不够。本来作为全国人大颁布的《保护法》应该说其法律权威性是毋庸置疑的。但在实际运作中，一些地方或单位的政策或规定使得《保护法》和《实施办法》没有办法实施。人们常抱怨有法不依，其实更多的情况下是有法难依。有法不依是违法行为，有法难依是法律法规本身的问题。

造成这种情况的原因：一是《保护法》牵涉面广，但条文比较原则抽象，《实施办法》虽然做了补充，但在实际操作中也还是不够具体，并在不少情况下写了按有关规定或政策办理的字眼。这样就在具体操作过程中出现一个灰色地带，因为许多行业和部门的规定或政策不是针对归侨侨眷制定的，尽管《保护法》要求照顾归侨侨眷，但这些行业和部门的规定或政策本身没有照顾的内容，同时因为解释政策的权力在实际处理部门工作人员手中，所以出现有些办事机构或人员拒绝给予照顾却没有违反规定这样互相矛盾的现象。结果，一方面当事人(归侨侨眷)因自己的权益没有得到很好的保护和《保护法》的精神没有得到贯彻执行而愤愤不平，而另一方面办事机构或人员却自认没有违反规定而心安理得地拒绝给予照顾。二是缺乏法律尊严。《保护法》和《实施办法》中，并没有明确地规定如发生违反《保护法》时会采取什么处罚措施。结果，归侨侨眷在合法权益受到侵犯时，他们向侨务部门申诉，侨务部门向主管单位提出重新审核的要求，但主管部门可以置之不理，而侨务部门也束手无策。造成《保护法》保护不了，《实施办法》无法实施的局面。

从法理上说，《保护法》是国家的法律，任何单位和个人都不能违背。《实施办法》是国务院令布的全国性法规，任何地方和部门都得执行。保护归侨侨眷的法律和法规之所以在实践中问题多多，就是权利与责任不统一，对违法的行为没有相应的处罚规定。

对此，这次《保护法》修改条文中增加了第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条，新增加的五条条文的基本精神有两点：即（1）“国家机关工作人员玩忽职守或者滥用职权，致使归侨、侨眷合法权益受到损害的，其所在单位或者上级主管机关应当责令改正或者给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”（2）“任何组织或者个人侵害归侨、侨眷的合法权益，造成归侨、侨眷财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 换句话说，任何组织和个人损害归侨侨眷合法权益和财产的行为都要追究责任。因此，这几条规定对维护《保护法》的严肃性和提高《保护法》的权威性提供有力的保证。

二，提高了实施的可操作性

在实施《保护法》和《实施办法》过程中，有一个经常发生的现象就是当事人所涉及的单位在贯彻执行《保护法》及《实施办法》时有自己的一套解释，而且当发生争执时缺乏权威的仲裁部门，事情的解决也缺乏有力的监督。造成这种局面的原因之一就是法律法规本身的漏洞，使实施《保护法》的可操作性不高。

      首先，当发生争执时，当事人应该向什么部门申诉？原来《保护法》第二十条中规定：“归侨、侨眷的合法权益受到侵犯的，归侨、侨眷有权要求有关主管部门依法处理，或者依法向人民法院提起诉讼”。谁是有关主管部门？《保护法》并没有明确规定。因此，有关主管部门既可是一个也可以是若干个。通常有关主管部门是涉及单位的上级主管部门，由于同属一个系统，其政策规定是一致的，要纠正其不合理的政策规定是很困难的，何况有时还存在官官相护的问题。因此，申诉起来困难重重，往往不了了之。

      其次，当事人双方对条文的准确含义发生争执时，法律法规都没有规定由谁来解释，因此使不少争执一直悬而未决。虽然《保护法》规定可以依法向人民法院提起诉讼，但这是发生较严重的侵权行为后采取的行动。在日常生活中，更多的是行政纠纷、行政复核和法律条文的解释。由于缺乏清楚的解释权行使单位，所以出现纠纷时事情就变得纠缠不清。

因此，修改后的《保护法》首次明确的规定了“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作”（第四条），明确的规定了“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷的合法权益”（第八条）。新增加的这两条规定，使保护归侨侨眷合法权益的操作有了明确的负责机构，使保护归侨侨眷合法权益的的工作具有较高的可操作性。

三，反映了时代的特色   

    自《保护法》实施以来，随着改革开发程度的深化，我国的社会经济形势也发生了巨大的变化，出现了许多新的事物。例如，我国公民除了出国留学外，还有出国讲学、经商等，尤其是出国经商已不是少数人的行为。又如，随着经济结构的调整和企业改革进程的发展，在我国经济体制中非公有制的比重不断增加，不少国有企业在改革中由于调整或者关停并转，下岗分流原来的职工，企业职工重新再就业已不是偶发的现象。所以，原来《保护法》有些规定已经不能满足现实形势发展的需要，需要进行必要的调整。

在新修改的《保护法》中，对原第十一条作了修改，增加了对归侨侨眷的就业“提供必要的指导和服务”。同时增加第十条“用人单位及归侨、侨眷职工应当依法参加当地的社会保险，缴纳社会保险费用”。提供必要的指导和服务虽然寥寥数语，但含义丰富。它规定了各级人民政府有责任关心下岗的归侨侨眷职工，为他们再就业提供必要的协助。而规定依法参加社会保险和缴纳社会保险费，对归侨侨眷职工也是一个很好的保障。这些都反映了国家对归侨侨眷“十六字方针”的精神。

针对对外交往日益扩大的需要，将原第十八条改为第二十一条，规定“归侨、侨眷申请自费出境学习、讲学的，或者因经商出境的，其所在单位和有关部门应当提供便利”。自费出境学习在80年代比较盛行，但到90年代，随着人民生活水平的提高和多种经济成分的发展，应邀自费出境讲学也不是什么稀罕的事，出境经商就更多，尤其是出境经商会越来越多。因此，适当照顾归侨侨眷，为他们出境从事合法的活动提供便利是十分必要的，也有利于我国的对外交往和合作，有利于更好地发挥归侨侨眷“海外关系”的优势。

对归侨侨眷兴办各类企业，修改后的《保护法》也作了改正，规定“国家鼓励和引导归侨、侨眷依法投资兴办产业，特别是兴办高新技术企业”。用兴办产业代替原来列举的各类企业，不但语言精炼，而且涵盖面更广。新增加的“高新技术企业”一词既反映了国家的产业政策导向，也反映了时代的特色。

四、几点看法

《保护法》作为法律，它的条文不可能非常具体细微，还需要与之配套的《实施办法》。

1.《保护法》虽然规定了各级人民政府和侨务部门有责任组织和协调做好维护归侨侨眷合法权益的工作，但由于在实践中存在大量行政性争议，因此，在维护归侨侨行权益时，需要有一个能起到裁决作用的机关，否则争议没有止境时，维护归侨侨眷合法权益的问题就很难解决。所以，在《实施办法》修订时要明确行政性纠纷的裁决单位，这样的单位就应当是当地侨办或者上一级侨办。这样，《保护法》在实施过程中才能更有可操作性。通过建立《保护法》和《实施办法》的法律解释权、行政监督权、维护权益的责任部门，构筑一个有效操作的框架。

2.各地地方性《实施办法》修改时，应加上当地人大常委会华侨委员会对本地《实施办法》具有最终解释权。根据过去的实践，国务院以及各地制定的《实施办法》在实施中，有关规定与当地的其他法规或者政策规定有时存在冲突的地方，双方很难互见高低，都各有法律依据。在这种情况下，应当有一个解释、裁决的途径，即由当地人大常委会华侨委员会做出法律解释，这样才能减少有法难依的情况，才能更好地体现对归侨侨眷适当照顾的政策精神。

3.《保护法》作为国家法律具有相对稳定性，但现实生活变化很快，加上各地的情况差别很大，有些事情很难全国一样，这就要求我们根据实际情况进行必要的调整，而这个任务应当由地方人大常委会来完成。地方人大常委会可以根据具体情况在适当的时间对当地的《实施办法》进行修改。

4.在维护归侨侨眷合法权益时，既然《保护法》赋予侨联负有维护的责任，那么，《实施办法》应当明确地规定有关部门对侨联的处理意见应予重视，并当作处理问题时的重要依据。对侨联意见的回复应有时间规限，不能石沉大海。凡是故意拖延不办者应当追究行政责任。

总之，《保护法》的修改实施、使我国保护归侨侨件权益的工作更上一层楼，广大归侨侨眷从《保护法》中得到更切实的照顾和保护，就会更加愉快地投身社会主义建设中去，并为祖国的统一大业更好地贡献自己的力量。

（原载《侨务工作研究》2001年第6期）

广东侨捐项目监管制度研究

改革开放30年来，华侨华人、港澳同胞捐资捐物，以各种不同的方式支援广东的公益事业，对广东省公益事业的发展做出了十分重要的贡献，极大的促进了广东省社会经济的发展。广东省侨务部门在引进和管理侨捐项目的工作中积累了不少宝贵的实践经验，在探讨和建立规范的监管制度方面是走在全国的前面。因此，研究广东侨捐项目监管制度对进一步规范和促进我国侨捐事业和我国慈善事业的发展具有重要的借鉴作用。

一、基本概况

捐赠和投资是华侨（华人）港澳同胞支持祖国和家乡现代化建设的两大支柱。相对而言，捐赠活动要比投资更早，捐赠项目分布的范围更广，参与捐赠的人数更多。在刚刚改革开放时，华侨（华人）港澳同胞就是通过捐赠重新建立与祖国与家乡的关系的，在广东侨乡，有的地方虽然没有侨资项目但却有侨捐项目，侨捐活动渗透到侨乡社会生活的方方面面，许多侨捐项目成为侨乡一道亮丽的风景线。

回顾改革开放30年，华侨（华人）港澳同胞的捐赠活动基本上可以分为三个时期：第一时期从20世纪80年代到90年代初。在这一时期里，由于侨乡与海外乡亲恢复了隔绝多年的关系，许多华侨（华人）港澳一方面从热爱家乡的角度，一方面是有感于家乡的落后贫困，纷纷捐资捐物，数量有多又少，参与捐赠的人有富翁更有大量普通人。捐赠的物品从收音机到录音机、电视机、投影机、复印机，从单车、摩托车到汽车，从风扇到空调机，从一般办公家具到医疗器械，从路边凉亭到桥梁、大厦，从幼儿园到大学，从生活用品到生产资料，等等，范围非常广泛，种类非常繁多。这些捐赠体现了时代的特点。80年代的中国刚刚改革开放，物资非常缺乏，社会服务设施十分落后，因此在这一时期，华侨（华人）港澳同胞捐建了不少侨联大厦、华侨大厦、侨胞之家，作为侨胞回乡的落脚点和对外联络点，总数有1,131座。汽车在那时也是中国城乡急需的交通工具，从1979-1985年，广东省共接受捐赠货车36794辆，旅行车（面包车）23,214辆。1986年后，由于国家调整相关捐赠政策，汽车捐赠的品种以救护车占多，从1986-2000年，全省接受捐赠的救护车有1,002辆。这一时期是华侨（华人）港澳同胞捐赠活动最活跃最激情的时期，是一个广泛参与时期，其具体表现就是捐赠宗数非常多，例如从1979年至1991年，广东省接受捐赠的宗数占1979-2000年总宗数的82.66%。第二时期是20世纪90年代，这一时期的侨捐项目趋于大型化，捐赠人当中，在侨乡有投资活动的侨商逐步成为捐赠的主力，其中香港、澳门商人的捐赠力度最大。虽然1992-2000年的捐赠宗数只占1979-2000年总宗数的17.34%，但捐赠款物总金额却占了1979-2000年捐赠总金额的67.04%。第三时期是21世纪的头十年。这一时期的特点是小额捐赠的数量大大减少，捐赠的频率也没有以前频密，专门特定的大型侨捐项目如学校、大厦显著减少，而针对突发事件的捐赠成为引人注目的主角，例如水灾、雪灾、地震发生后，以此为号召的捐赠得到热烈的响应，大型公共基金会成为吸纳侨捐资金的主要载体。

1979——2000年广东省华侨港澳同胞捐赠活动统计

至于捐赠的形式，在1996年前以捐资与捐物并重，1996年后国家取消捐赠进口物资免税的优惠，捐赠便以捐资为主，捐物的形式显著减少。例如，1996年批准的捐赠宗数是1,064宗，1997年减为396宗，2000年只有176宗。总体上说，1979年至2000年，广东省共接受华侨（华人）港澳同胞捐赠宗数173,692宗，捐款物折合人民币共3,108,199.71万元，其中，捐现金款总数1,529,715.44万元，占总数的49.22%，略少于捐物折合款总数。华侨（华人）港澳同胞对广东公益事业的捐赠，按用途划分，以教育占最大比例，生产资料居其次，医疗卫生列第三。

1979——2000年广东省华侨华人港澳同胞捐办公益事业分类表（万元人民币）

从1978年到2006年，华侨（华人）港澳同胞在广东省捐款赠物总额折合人民币近370亿元，占全国侨捐总数的70%。兴办公益事业项目3万多宗，捐建道路、桥梁、学校、医院、图书馆、体育馆等项目逾2.4万个，建立各类公益事业基金会近3000个。兴办公益项目3万多宗，捐建道路、桥梁、学校、医院、图书馆、体育馆等逾2.4万项，建立种类公益事业基金近3000个。其中捐资办学138亿元，兴建扩建大、中、小学校近2万间，占全省中小学校总数的60%；兴建扩建医院2000多间，占全省医疗机构总数的1/8；捐建桥梁近4000座，修筑公路近2万公里，新建图书馆、文化宫600多间、敬老院、幼儿园2000多间、侨联大厦、侨胞之家1100多间，这些由华侨（华人）港澳同胞捐建的公益事业在广东社会经济生活中发挥了重要的作用。

二，监管实践

华侨(华人）港澳同胞捐赠兴办公益事业，是指华侨（华人）港澳同胞“无偿向国家或者集体捐赠款物，兴办教育、科技、文化、医疗卫生、体育、福利等事业，修建公路、桥梁及用于发展工农业生产的行为”，华侨(华人）港澳同胞捐赠兴办的公益事业，并非都纳入侨捐项目监管的范围。根据广东省的定义，列入监管范围的侨捐项目是指：捐赠金额确认起点为10万元人民币（含捐赠物折款）、捐赠金额占项目总投资额（政府无偿划拨或受赠单位原有用地的地价不计入项目总投资额）25%以上的项目；捐赠金额虽达不到总投资额的25%，但已用华侨、港澳同胞个人名义或团体名命名，并已报主管部门备案的项目。在实践中，各地根据具体情况制定不同的确认起点。例如，珠海市的确认起点是3万港元，河源市和平县的确认起点是3万人民币。按规定，县级以上人民政府侨务工作行政主管部门负责对侨捐项目实施管理和监督。

广东侨捐项目的审批管理工作一向由省侨办具体办理，地方的侨捐项目监管工作一般由县一级侨务部门负责。省侨办在建立和指导广东省侨捐项目监管制度方面起到主导的作用。1979年，广东省侨办首先恢复侨汇处，负责办理侨汇和受理海外乡亲捐赠工作。1983年省侨办撤销侨汇处改设经济处，各市县侨办相应设经济处负责贯彻捐赠政策和受理捐赠工作。2000年3月，省侨办经济处改称经济科技处，而受理捐赠的职能划归侨政处，市县一级的侨务部门基本上也是由侨政科来处理捐赠事宜。捐赠管理工作由经济处改为侨政处负责，可以看出监管思路的转变。

改革开放以来，广东省在监管侨捐活动方面做了大量工作，做了许多有益的尝试，并逐步完善有关管理制度。1978年12月，广东省革委会颁布了《关于受理华侨港澳同胞捐赠物资和捐办公益事业试行规定》，正式恢复受理华侨港澳同胞的捐赠。由于当时的中国百废待举，百物奇缺，因此，在华侨（华人）港澳同胞的捐赠中，物资的捐赠占了很大的比重，其内容包罗万象，种类繁多，而且许多是当时社会上的紧俏物资，所以监管起来难度非常大。在实践中，存在不顾捐赠人的意愿强行劝捐的情况，一些单位任意侵吞、挪用侨捐款物，有的借捐赠之名行走私、转卖之实，物资捐赠变成套汇逃税，捐赠工程变成胡子工程、钓鱼工程、金钱黑洞，等等，所有这些，都严重影响政府的形象，在海外造成很不好的影响，严重破坏侨捐活动的正常、顺利开展，危害捐赠公益事业的发展。

1984年12月19日，广东省人民政府颁布《广东省华侨、港澳同胞捐办公益事业、支援家乡建设优待办法》，这个文件用优待办法之名，首次构建了关于华侨（华人）港澳同胞捐赠活动的基本法律框架，对监管华侨（华人）港澳同胞捐赠公益事业的基本原则做了规定，为后来的立法奠下了基础，这是广东对全国侨捐监管法制建设的一大贡献。

《优待办法》关于捐赠的基本方针继承解放后人民政府一贯的原则，这就是“必须坚持自愿原则。任何单位和个人不得向华侨、港澳同胞发动劝募。”针对80年代侨捐项目也有捐赠工厂、企业的时代特点，特别规定“应成立筹建委员会，负责与捐赠人联系，筹措基建事宜，审核预决算费用，监督施工、公布帐目并接受检查。”规定不得任意扩大工厂的规模和投资，随意更改工程项目名称，要求捐赠人追加捐赠金额。规定在侨捐项目落成后可以成立筹建委员会、董事会、基金会对侨捐项目从开工建设到建成后进行监督管理，提出当地建设银行和城乡建设部门要介入项目的造价审计和财务监督，以确保工程质量和财务安全。强调捐赠的物资，接受单位不得将之倒卖牟利，套汇逃税。同时，《优待办法》规定任何单位和个人不得占有捐赠款物和捐建项目的财产和土地。对于“违反本办法规定的单位和个人，视其情节轻重予以行政处罚，触犯刑律者依法追究其刑事责任。”《优待办法》对捐赠的基本原则——自愿原则，捐赠过程的管理监督，捐赠项目的公益性质以及对违法现象的处罚等都做了具体的、原则性很强的规定，这些基本监管原则在日后的实践中发挥了重要的作用。

1984年和1985年，是广东省侨捐活动较为活跃的时间，这两年的捐赠宗数达48138宗，约占1979-2000年总捐赠宗数的四分之一强，但在这之中也出现不少问题，主要是借捐赠之名行套汇逃税走私之实，即真捐赠与假捐赠的问题。为了加强管理，维护正常的捐赠秩序，1986年6月，广东省人民政府办公厅发出《关于进一步加强捐赠进口物资管理工作的通知》，规定：“1，对华侨港澳同胞捐赠的各类物资，由市（县）侨办审查其真实性，由受赠单位的市（县）主管部门审查是否属于自用。2，价值2万元以下的一般物品，经市（县）侨办审核，报省侨办批准。价值2万元以上一般物品以及国家限制进口的机电产品，须经主管侨务的副市（县）长签署意见，加盖政府公章，报省侨办审核转报省政府审批。3，捐赠给地方政府的，须有分配方案，如属有偿分配，须开具所得款项用途说明。”对捐赠项目需要进口的钢材、木材、建筑材料、装修材料、生产原料、燃料、农药、化肥等都做了具体规定。1987年12月，广东省侨办发出《关于认真做好捐赠审批把关工作的通知》，规定捐赠信函要从境外邮寄，信函要有捐赠人的真实姓名、境外联系地址、捐赠物品的名称、型号、规格和数量，各地的捐赠审批文件不能由受捐单位直接到省侨办办理，必须通过邮寄的方法，寄至省侨办。上述两个《通知》有效的遏制了在那个“十亿人民九亿商”时代里利用捐赠倒卖紧俏商品（钢材、木材、建筑材料、装修材料、生产原料、燃料、农药、化肥等）的行为，有效的防止利用假捐赠套汇逃税的行为，对规范广东的捐赠秩序起到重要的作用。

1997年1月18日，广东省第八届常委会第26次会议审议通过了《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》，标志着广东捐赠监管工作纳入法制的轨道。《管理条例》的出台时间比国家的《捐赠法》还早，可是说这是广东作为全国侨捐大省经过长期实践得出的法律经验总结，是对中国的社会捐赠事业的重大贡献，是对中国慈善公益事业的重大的贡献。

但是，由于历史的原因，尽管一直以来侨务行政主管部门对全省的侨捐活动实施监管，尽管《管理条例》规定由侨务行政主管部门负责监管侨捐项目，可是在实际上，许多捐赠活动往往是捐赠人直接与受捐单位接洽，项目完成后也没有上报侨务行政主管部门备案，侨捐项目的管理也不接受侨务部门的指导，项目的报废、拆除等也没有征求侨务部门的意见。侨办实际上对许多侨捐项目不知情，这样就难以实施监管。一旦捐赠项目出了问题，发生纠纷，便在国内外产生很不好的影响，人们以为是侨务部门不作为，没有尽到责任。广东省吴川市黄坡镇岭头村的李汉魂教育基金会事件就是一个典型的例子。李汉魂教育基金会的钱被岭头村村委会挪用建设村公所和添置办公家具。结果，引起轩然大波。所以，把侨捐项目完全纳入侨务部门的监管范围，维护捐赠人的权益，便成为一个急需解决的重大的问题。

另一方面，改革开放已经二十多年，由于时代的变迁和社会的进步，早期捐赠项目的环境发生了很大的变化。例如，侨捐学校在广东各地都很多，广东省在实施中小学布局调整过程中，不少华侨、港澳同胞捐资兴建的学校，被列入了调整范围，变成闲置学校。虽然广东省教育厅和广东省侨办2001年联合颁布了《关于涉侨学校实施中小学布局调整的意见》，明确提出对于必须调整的学校应积极与捐赠者沟通，切实做好解释工作，同时对于捐献者获得的荣誉应该予以妥善保存。但是，在实践中依然出现一些漠视捐赠人权益、挪用侨捐项目的事件，例如佛山市三水区芦苞镇的白土小学事件。2006年4月23日，在捐赠人邓纪蓁毫不知情的情况下，芦苞镇四合村委会与深圳陈某就白土小学的场地和教学楼签订租赁合同，租金每年3万元，20年不变，并得到区教育局的批复。此举激起邓先生的愤慨，一纸诉状将四合村委会和芦苞镇政府告上三水区法院，要求撤消对东华文武学校的办学许可和租赁合同，2006年9月21日，该案在三水区人民法院开庭进行公开审理。这是自广东省自建立侨捐项目监管制度以来，侨捐项目因被改变用途处理而进入法庭审理的第一案，这一事件也引起美国、加拿大华人媒体的报道。在广东省侨办和佛山市外事侨务局的调解下，2007年8月6日当事双方正式签订了《关于芦苞镇白土学校出租兴办东华文武学校租金问题的补充协议》和《关于原白土学校校舍出租的租金管理办法》。规定白土联社辖区困难村民在白土学校出租的20年期间，将享受到租金管理小组分派的110万元扶贫助学款。白土村民还享有对租金使用的知情权，原白土学校校舍的出租租金使用情况，将每半年一次以张贴公告等方式告知村民，村民并可提出相关意见和建议。这起广东省首例捐赠人提起法律诉讼的侨捐项目使用纠纷案终于得到妥善解决。

此外，维护侨捐项目的社会氛围不够，存在重审批、轻管理、重受赠、轻维修等现象。各地侵犯捐赠权益的事时有发生，出现了一些违背捐赠人意愿，改变公益用途，脱离公益目的的事情。广东省内公益性基金因被停业整顿金融机构冻结的款项近1亿人民币，被投入政府主管公司运作而变为死帐的侨胞、港澳同胞公益性捐款超过1亿6千万元港币，部分侨联大厦被作为国有资产遭转让或被变卖为个人财产。

为了保护捐赠人的合法权益，加强广东省华侨捐赠公益项目的监督和管理，防止侨捐项目资产流失，促进公益事业的发展，广东省政府2005年4月21日出台了《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》，进一步加强广东省华侨捐赠公益事业的监督和管理。《管理办法》的实施直接拉开了广东全省规模对侨捐项目的监察和管理工作的序幕。以此为契机，广东省各级侨务部门主导全省各地对各个时期的捐赠项目进行了清查，对重点侨捐项目的资金物资流向都做了彻底的梳理，整改了部分错误典型，地方上的好的做法和模式被吸收整理，采取了多种变通办法，如进行侨捐项目的转换工作。顺德区专门起草了《侨捐项目转换使用功能协议书》，让捐赠与受赠双方先签协议再转换，成功的将大良南华社区幼儿园转换为南华社区康乐中心，将大良北区吴宗伟托儿所转换为吴宗伟文体活动中心。在如何处理闲置侨捐项目这个问题上，江门积累了宝贵的经验。江门市对闲置学校专门进行研究后，由教育部门和侨务部门联合下发了妥善处理闲置侨捐学校的文件。目前有的地方将闲置校舍继续办学，从公益性办学变成营利性办学，但收入用于公益性用途；有的地方通过资产置换的方式，将另一所学校的资产置换为捐赠资产。如顺德区的梁开中学，是梁开先生捐资1000万元兴建的，因城市发展需要异地重建，而大良街道为此投入资金数千万，所以有人建议将梁开中学改名，但被区外事侨务局制止，最后接受区外事侨务局的意见，继续保留梁开中学的名称。又如，佛山禅城人民医院是含有侨捐的医院，由于进行股份制改造，在区侨办的协助下，经过征询捐赠人的意见，通过资产清核和评估，将其中的侨捐资产2100万元剥离出来，全部划入区慈善基金会，设立禅城区港澳同胞乡亲捐赠基金，用于社会公共医疗卫生事业和医疗救助，而改制后的医院对原纪念捐赠人铭刻的碑记和塑像、冠名大楼继续保留，很好的处理了因改制而可能出现的问题。应当说这些成功经验对推进侨捐项目监管制度建设是具有很积极的促进作用的。

2005年11月1日，广东省侨办公布《关于在全省建立华侨港澳同胞捐赠公益事业项目监督管理制度的意见》。明确了侨务部门、政府相关部门、受赠单位及其主管部门对侨捐项目监督和管理的职责，要求各地核清本辖区内的侨捐情况，健全侨捐项目的文字档案，建立全省联网的电子档案资料库，制定和完善使用、管理和维护侨捐项目的制度，使对侨捐项目的监管工作规范化、制度化。针对过去比较注重侨捐项目的引进，轻视侨捐项目管理维护的情况，《意见》特别强调了要建立侨捐项目监督管理制度，这在历史上还是首次提出规范管理制度的问题。管理制度要求受赠单位将侨捐项目管理、使用、维护的有关情况向社会公示，接受社会和舆论的监督，接受侨务部门对侨捐项目的年度检查。如侨捐项目管理不善，侨捐资产被流失，侨捐项目的非营利性质和公益事业用途被改变，任何单位和个人都可以说“不”，都可以向侨务部门、政府有关部门、受赠单位主管部门举报，媒体可以对其曝光。为使各项监管制度落实到位，省侨办还要求各地成立开展该项工作的领导小组，调动政府有关部门的力量，对违反侨捐法律法规，导致侨捐资产严重流失的单位和个人依法进行严肃处理。要求监管制度做到：1，底子清，即核清本辖区内海外捐赠项目情况；2，档案齐，即健全捐赠项目的文字档案，建立全省联网的电子档案资料库；3，责任明，即明确侨务部门、政府相关部门、受赠单位及其主管部门对捐赠项目监督和管理的职责；4，制度完备，即制定和完善使用、管理和维护捐赠项目的制度，建立各项监管制度；5，监管到位，即监管工作规范化、制度化，监管措施落实到位。

从2006年开始，广东建立起了省、市、县、镇侨捐项目监管网络和制度，基本实现从过去侧重于受赠过程的管理到全面监管的过程。各地方侨务行政主管部门对侨捐项目监管工作都相当重视，有些地方甚至成立了专职小组，为顺利开展监管工作提供组织保证。从省级侨务部门到基层侨务主管机构对捐赠项目都进行了广泛宣传，使护好管好用好侨捐项目的观念在社会开始引起重视。经过广大侨务工作者的奋战，宣传发动、普查登记、项目确认、签订责任书、建立健全监管制度和抽查验收等几个阶段性工作在省内多个地区已基本完成，取得了重要的成绩。例如：2006年7月新会区已完成了宣传发动、普查登记和项目确认这三个阶段性工作，新会区共有656个已办理了确认的侨捐项目，陆续与其签订《责任书》；2008年3月份深圳市首批47个侨捐项目通过省侨办检查组验收，揭阳1585个侨捐项目获颁确认证书；省侨捐项目都建立了完备的档案；深圳市、茂名市、佛山市、河源市、梅州市、潮州市等已经制定并颁发了当地的侨捐项目监管制度。目前，各地侨部门开始或已经对侨捐项目示范挂牌工作进行了具体部署，侨捐监管工作由“侨务小课题”成为了“社会关注大焦点”，广受海内外关注，海内外媒体多篇幅的跟进报道，树立了侨捐法规的权威。

广东省侨捐监管制度的建立，具有重要的意义。一是使侨捐项目的监管从分散监管转变成为统一监管。二是从受赠单位的自发管理转变为侨务部门的自觉监管。三是从单一管理转变为共同监管。四是从传统管理转变为科学规范监管。虽然这个监管制度还需要不断完善，但在中国来说，它不但是侨捐项目的最好最详细的监管制度，而且也是中国慈善捐赠项目的最好最详细的监督制度了。

三、法规制度

广东省关于侨捐项目监管制度的法规主要有两部，一部是1997年1月18日广东省第八届常委会第26次会议审议通过的《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》（以下简称《管理条例》），另一部是广东省政府2005年4月21日出台了《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》（以下简称《管理办法》）。

1997年通过的《管理条例》，是从“事业”这个更大的层面上，以法律的形式，对华侨捐赠公益事业做了法律的调整。其主要特点是：

首先，《管理条例》维护了捐赠人的权益，确立了捐赠人自愿捐赠的原则，规定捐赠人有权决定捐赠款物的用途和受赠单位，任何单位和个人不得违背捐赠人的意愿，擅自改变用途。捐赠人有权了解项目的使用情况，对项目设计施工可以提出修改意见。以法律的严肃性保障和维护捐赠人的合法权益。

其次，规定了受赠单位的义务，受赠单位接受捐赠后必须向捐赠人开具收据，登记入账，实行专项管理，报上级主管部门和县级侨务行政主管部门审核，报同级人民政府批准，并负责项目侨捐项目的管理、维护。这实际上从法律的角度规范受赠单位责任和义务。

第三，根据实际情况，特别规定：凡是侵占、毁坏华侨捐赠的物品或者捐建的建筑物的，擅自改变捐赠款物和捐赠兴办的公益项目用途的，擅自拆迁华侨捐赠兴办公益项目的建筑物及配套设施的，“由其所在单位或者有关主管部门追究直接责任人和主管领导的责任，并按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”这一条非常有针对性，因为那时改革开放已经二十年，许多捐赠项目遇到被侵占、毁坏，被擅自改变用途、被擅自拆迁的情况，《管理条例》不但禁止这类行为，而且上升到法律的角度，明确加以处罚，这对违法行为起到阻赫作用，对后来推行侨捐项目监管工作起到重要的法律保障作用。

2005年的《管理办法》作为行政法规，是以突出“项目”的形式，对华侨捐赠的公益事业项目监管工作做了详细的规范。其主要内容有：

1、规范受赠程序。规定华侨捐赠财产兴办公益事业工程项目，受赠单位应与捐赠人就工程项目的资金、建设、管理和用途作出约定。受赠单位受赠后应向捐赠人出具合法有效的收据，将受赠款物造册登记。并在受赠之日起一个月内报其上级主管部门和所在县（市、区）侨务行政主管部门备案。

2、明确规定受赠单位的责任和义务。特别是针对侨捐项目形成的资产加以保护，禁止被当作一般的国有或集体资产进行转让、抵押、拍卖，对华侨捐赠项目资产性质的严格明确界定，这是《办法》较之《条例》的重大突破。明确规定：“华侨捐赠项目形成的资产，除捐赠时有明确的约定外，不得将其作为国有或集体资产进行产权转让或抵押，不得改变华侨捐赠项目的非盈利性质和公益事业用途。” 因特殊情况确需改变原定用途的，应在确保非盈利性质和公益事业用途不变的前提下，由受赠单位提出具体处理方案，经其主管部门和捐赠人同意后报批。“对因不可抗力因素的毁坏或已届使用期限，拟报废的华侨捐赠项目，应经社会专业鉴证机构及行业主管机构出具意见，报侨务行政主管部门备案后办理注销登记。”使用单位不能随意处置，以保护捐赠人的合法权益。

3、对捐赠人的知情权和监督权作了更为具体明确的规定。

4、强化了侨务行政主管部门的执法主体，细化了工作职责。对各级侨务行政主管部门的监管职责进一步作了明确具体的规定，对华侨捐赠项目实行属地管理、分级负责的原则，对华侨捐赠项目办理调查登记、确认挂牌、签订责任书等手续。

5，重点加强对重点侨捐项目的保护，规定，“捐资额在五百万元人民币以上的项目由地级以上市侨务行政部门定期检查，捐资额在一千万元以上项目由省侨办行政主管部门定期检查。对因特殊情况拟调整或改变用途的华侨捐赠项目，五百万元以上的，须经地级以上侨务行政主管部门审核，报同级人民政府批准；捐资额在一千万元以上的，须经省侨务行政主管部门审核后报省人民政府批准。”

此外，配合《管理办法》的出台，广东省侨办对侨捐项目进行了具体的界定。规定，侨捐项目总金额10万元以上者；由华侨捐赠兴办公益事业项目占项目总投资25%以上的（政府无偿划拨或受赠单位原有用地的地价不计入项目总投资额）；华侨捐赠金额虽未达到总投资额的25%，但该项目已用华侨港澳同胞个人名义或团体名义命名并已报主管部门备案的项目；均可界定为华侨捐赠项目。

《广东省华侨捐赠公益事业监督管理办法》的出台和贯彻实施，直接推动了华侨捐赠项目监督和管理工作的进一步规范化、制度化，对保护华侨华人、港澳同胞捐赠人合法权益的有关规定落到实处起着重要的作用。

2005年11月1日，广东省侨办公布《关于在全省建立华侨港澳同胞捐赠公益事业项目监督管理制度的意见》，《意见》的核心就是要在全省范围内建立完善的侨捐项目监管体系，建立覆盖全省的动态监管网络，从省、市、县区到乡镇逐级推行建立侨捐项目监管制度的工作。《意见》的出台，开启了侨务部门主动适应历史发展潮流，主动开拓工作和开创工作新局面的新篇章；强化了侨办管理社会的职责，扭转了侨办社会管理职能严重弱化的历史。

从人大的“事业”到政府的“项目”再到业务主管部门的“意见”，这不但代表着广东在侨捐项目监管制度方面的建设进程，而且概括了当代广东省侨捐项目监督制度的最新成就。

在监管制度方面，经过多年的实践，尤其经过近年来推行侨捐项目监管制度的摸索，广东省侨捐项目监管制度已经形成比较完善的制度，概括起来主要是“一档三书一套制度”。“一档”就是在核清本辖区内华侨捐赠情况的基础上，健全侨捐项目的文字档案，建立电子档案资料库；“三书”即确认证书、使用责任书、捐赠证书，侨捐项目落成后，受赠单位要向侨务部门申报确认，侨务部门审核报当地政府审批后，向受赠单位颁发确认证书，同时签订《华侨捐赠项目使用责任书》，侨务部门在对捐赠金额认可后向捐赠人颁发捐赠证书；“一套制度”就是对侨捐项目实施规范监管的七项制度：

1，审核备案制度。受赠单位应将捐款造册登记，并在接受捐赠之日起一个月内报所在县级以上侨务行政主管部门备案。项目工程竣工后，及时向所在县级以上侨务行政主管部门申报确认。对因特殊情况拟调整、报废的项目（包括物资、设备），须经社会专业鉴定机构及行业主管机构提出意见，责任单位书面向捐赠人或主要捐赠人通报情况并报县级以上侨务行政主管部门审核和备案后方可予以调整或注销登记。对捐赠的基金，每年使用情况要予以公布。

2，受赠单位问责制度。受赠单位是侨捐项目的永久责任单位，对侨捐项目的建设、管理、使用、维修、保养负有全面责任，并与所在县级以上侨务行政主管部门签订《华侨港澳同胞捐赠兴办公益事业项目管理责任书》。受赠单位业务主管部门，对受赠单位侨捐项目的建设、使用、维护、管理等，负有审核、监管的责任。受赠单位要规范侨捐项目的原始档案管理，侨捐项目的使用、维护和管理，实行专人责任制和分管领导负责制。在规划建设时，受赠单位应就项目建设的有关问题主动向捐赠人和侨务行政部门汇报，征求意见；项目建成使用后，应建立管理、使用、维修制度。侨务行政主管部门对管理不到位、制度不完善的受赠单位，应协同其主管部门督促整改；对因管理不善，致使侨捐资产损坏或流失，造成重大损失的，应依法追究其责任人相关责任。

3，改变用途报批制度。侨捐项目形成的资产，除捐赠时有约定外，不得作为国有或集体资产进行转让或抵押，不得改变侨捐项目的公益事业用途。因城乡规划或体制改革等原因确需改变用途的，相关责任单位应提出处理方案，并按规定办理报批手续。对闲置或已改变用途的侨捐项目，由受赠单位或其主管部门负责管理及维修，项目所产生的收益用于公益事业。

4，信息化管理制度。组织建立各级侨捐项目管理信息系统，实现侨捐项目管理数据化和网络化。各级对本辖区接受侨捐款物情况进行统计，对侨捐项目要规范编号，即时输入侨捐项目信息管理系统。要及时收集分析侨捐动态和捐赠资产的使用情况，并通过信息管理系统上报。

     5，受赠单位与捐赠者联系制度。各受赠单位要建立与捐赠者的联系制度，加强联系，主动与捐赠者沟通情况。有的地方做了比较细致的规定，如潮州市规定：受赠单位要向捐赠人开具合法收据并致送感谢信。侨捐项目竣工后，受赠单位要将工程建设、验收和款物使用等情况向捐赠人通报。受赠单位每年至少向捐赠人作一次书面报告，把一年来受赠项目的管理、使用、维护、所发挥的作用和社会效益情况，来年工作计划向捐赠人汇报，并听取捐赠人的意见和建议。梅州市丰顺县规定：由县人民政府确认的侨捐项目的受赠单位，要指定一名领导负责与捐赠人联系，建立受赠单位与捐赠人长期联系制度。重大喜庆、节日要及时向捐赠人报喜，寄送贺卡和慰问信。

6，年度检查制度。受赠单位应自觉接受侨务行政主管部门的检查，定期向侨务行政主管部门汇报受赠财产的使用、管理和维护情况。各级侨务行政主管部门每年应定期对侨捐项目管理工作进行检查。对管理混乱，存有违法、违纪、违规行为的受赠单位，侨务行政主管部门要协同其主管部门提出整改意见，限期整改，必要时提请审计部门审计，严重的提交司法部门查处。

7，公示制度。要将侨捐项目的有关管理使用情况向社会公示，增加项目管理的透明度，接受社会各界的监督。受赠单位应定期对侨捐项目的使用情况进行检查，检查结果既要向捐赠人通报，同时也要报告当地侨务行政部门。

四、存在问题

回顾广东或者中国侨捐活动的历史，可以看出其历史发展过程相当复杂。由于时代背景的不同和历史的局限性，侨捐事业在早期阶段有些混淆不清，具体的表现就是在80年代所捐赠的物品中含有许多生产性物品，含有捐赠企业的行为，造成公益性与非公益性的相混淆，营利性与非营利性的相混淆，套汇逃税、走私倒卖活动猖獗一时。此外，一些侨胞在捐赠中存在攀比心态，不顾现实需要，导致侨捐项目的重复建设，结果一个小小村庄捐建了好几所学校，学校有了却没有学生，这种情况在80年代后期的台山县已经相当明显。由于中国经济社会发展速度太快，许多侨捐项目一下子落后于时代，一下子落入需要重新调整的程度。以上种种情况使广东的侨捐事业出现一些历史遗留问题。

广东侨捐事业有几个突出的特点：一是捐赠款物总额大，二是捐赠宗数数量多，三是捐赠种类繁杂，四是重复捐赠不少。这导致监管工作难度非常大。就目前广东侨捐项目监管工作而言，存在的问题主要有：

（一）侨捐项目的维护和使用问题。许多华侨港澳同胞所捐赠的公益项目在当地都发挥了积极的作用，许多项目是当地政府想做而没有钱的做的事，项目做成后，确实完成当地人民和政府的心愿，为当地的城建工作增添了光彩。但是，由于地方财政不太充裕，维护侨捐项目的经费成为一些地方政府感到头痛的问题，因而有的侨捐项目在辉煌一段时期后因受赠单位无力维持而被废弃或者改变用途。例如台山市华侨博物馆，当年风光过一时，现在有关华侨历史展览只占一部分，其他地方被出租给外单位做教育培训，以此补贴经费的不足，整个博物馆显得面目全非。又如许多凉亭或者公共设施由于质量问题或者年久失修已显破烂不堪，受赠单位有心无力，没有办法维修。这种现象并不少见，所以只是强调受赠单位负责任还是不行的。

     （二）如何处理闲置公益性侨捐项目问题还没有得到很好的解决。近年来中小学校布局调整、事业单位改革、企业的转轨与改制等，许多地方都出现了闲置的侨捐项目，广东省大约有150所闲置学校。侨捐项目的闲置伤害了广大侨胞的感情，但处理这些闲置侨捐项目涉及面比较广，难度较大。尤其是侨联大厦等侨捐项目常常被当作单位的财产被抵押、拍卖或者被作为营利性经营场所，改变其公益的性质。闲置侨捐项目和公益用途被改变是当前侨捐项目监管工作遇到的主要难题。

（三）对单个项目捐赠总额10万元人民币以下的侨捐项目监管还处在真空中。广东省人民政府颁发的《广东省华侨捐赠兴办公益事业项目监督管理办法》以单个项目捐赠总额（含捐赠物折款）10万元人民币作为侨捐项目监管的确认起点。但还有许多的侨捐项目没有超过10万元人民币，它们同样代表了海外乡亲对祖国和家乡的深情厚意，是他们辛苦赚来的血汗钱，我们不能因为他们捐资的数额不超过10万元人民币而对这些项目置之不理。

（四）侨捐项目捐赠人的虚拟主体问题。尽管目前《办法》中规定受赠者要向捐赠者汇报的制度，规定改变用途要知会和尊重捐赠者的意愿，但如果捐赠者已经不在人世，那么，谁来代表捐赠者行使权力？

（五）受赠单位的范围。现行的法规只是规定非营利性质的机构、慈善公益单位可以接受捐赠，但在实际生活中，受赠的单位不只公益慈善机构，村委会、居委会等都成为受赠单位，尤其在小乡村，根本就没有慈善公益机构，村委会便成为惟一可以捐赠的受赠者。

（六）公益事业与企业混合的问题。本来非营利性单位与营利性单位是不能混在一起的，但在实际生活中还是有一些这样的例子，如广东番禺的宝墨园，里面的国有财产与侨捐资产混合在一起。对于类似的个案，应该就财产的切割或者资产增值等问题有明确的约定。

（七）受赠者的权益问题。有的受赠单位主管部门调用受赠单位的侨捐基金、设备，侵犯了受赠单位的利益，而责任却由受赠单位负责，这容易造成责任不落实，出了问题却难以处罚。

（八）社会监督问题。从西方发达国家的经验来看，社会监督对保障慈善公益事业的发展起到重要的作用。社会监督主要包括大众传媒监督、同行监督和捐赠者监督。西方社会大众传媒的普及和影响力使其对慈善机构的监督力度不断强化,大众媒介的揭露成为政府的司法等机构的主要信息来源。但是，目前我们的社会监督作用还不是很大。

（九）加强捐赠的引导问题。捐赠活动在很大程度上存在随意性的问题，因此要加强引导，尽量有长远的考虑，以免出现刚建成捐赠项目又很快不能适应环境的变化，这既是浪费，又打击了捐赠者的情绪。鼓励捐赠流向大型基金会，然后统一合理安排建设项目，这样不但能急社会所急，也能做到有效的监管。

（十）捐赠者的承诺问题。一些捐赠者在认捐之后，或者借口迟迟不肯支付捐款，或者因不可预见的困难造成无法兑现承诺，对此有必要加以规定。

五、立法建议

1，关于受赠单位问题。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位，可以接受捐赠。《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》规定社会福利机构、社会团体、国家或者集体所有的企业事业单位和其他组织。《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》没有对受赠单位作出规定。从实践来看，国家的《捐赠法》过于狭窄，应该增加村民委员会和城镇街道居民委员会为受赠单位。村委会与居委会其实都是基层自治组织，不是一级行政机构。

2，关于侨捐的性质问题。过去一些捐赠，从捐赠人的角度是无偿的捐赠，但由于其项目具有营利性质，因此在认定和保护捐赠人权益上问题较多，并产生一些纠纷。有鉴于此，侨捐活动必须限定在公益性、非营利性的范围，不属于这些范围的捐赠，不受捐赠法的保护。

3，关于侨捐项目的确认起点问题。侨捐项目的种类应该说非常繁杂，用金钱数额作为一个界限有它的可操作性，但是，如果不把价值10万元以下的项目纳入监管的范围，势必会造成一些漏洞，并由此产生不良的后果。建议应该遵循分级管理的原则，例如，梅州市规定侨捐项目价值1万元人民币以上实施备案制度，肇庆市端州区规定侨捐项目价值1000元以上就要实行登记备案制度。所以，对10万元以下的项目，由地级市一级的侨务行政主管部门发布实施细则加以规范，即使没有成为项目的捐赠，也应该不分金额多少，一律予以备案和加以公示的处理方法，保证所有捐赠活动受到监督。

4，关于捐赠人代理人问题。当捐赠人已经不在人世，其继承人、代理人、监护人也一时联络不上的情况下，项目所在地的侨务行政主管部门应该代行捐赠人的权力，并将结果予以公布，接受社会监督。

5，关于捐赠物财产增值问题。捐赠物资所产生的增值或者捐赠项目所产生的收益，应该计入原捐赠项目之中，或者单独立帐，作为该项目的维护经费，或者经与捐赠人协商并同意，成为新的捐赠项目。

6，关于基金会监管问题。现在，华侨（华人）港澳同胞直接捐款给基金会的行为越来越多，尤其是突发灾难事件后，通过社会动员捐款捐物的活动成为一个主要形式。与捐赠人直接指定捐赠地或者单位不同，捐赠给基金会之后，这些捐赠物的使用有赖于基金会的运作，有可能混合其他来源的捐赠而眉目不清。建议捐给基金会的侨捐，应该视作侨捐项目加以监管，单独立帐，所捐赠的资金和物资流向应该向捐赠人报告，项目落成后同样应该建帐管理、挂牌监督。

7，关于公示制度。《管理办法》只是规定每年就侨捐项目的使用、管理情况和取得的效益向捐赠人通报一次，并报告当地侨务行政主管部门，接受监督。应该增加“同时每年定期向社会公示，接受社会各界的监督”的内容。因为，只向捐赠人和当地侨务行政部门通报的话，有可能存在一些瞒报情况，只有接受社会公众监督，才能杜绝各种瞒骗行为。

                                      （2008年）

侨务视角下的侨乡文化

一、侨乡文化是侨务工作的重要资源

侨乡文化是本土文化与华侨文化相结合的产物。侨乡文化的形成和发展离不开华侨华人的参与和推动，没有华侨华人的参与和推动就形成不了侨乡文化。

     侨乡文化植根于本地文化，没有本土文化为基础，侨乡文化就难以成为连接海外华社的纽带，就难以发挥其影响海外华侨华人的独特作用。

侨乡文化的基本内核是来源于故乡和祖籍国的“根”意识。正是这个“根”意识，维系了故乡和祖籍国与海外华社的联系，搭建了海外华侨华人与故乡和祖籍国的互动平台。一旦没有了“根”意识，海外华侨华人与故乡和祖籍国的联系就会渐行渐远，甚至出现断裂。

    侨乡文化承载着华侨华人的追求和理想，展示了华侨华人的优秀品质和对祖籍地的重要贡献。华侨华人在中国捐建的学校、医院、文化设施和交通设施等就是具体的展示。

侨乡文化联结了华侨华人与故乡和祖籍国的“根”，寄托了海外游子对故乡和祖籍国的“魂”，催发了华侨华人追求美好生活的“梦”，是激励华侨华人克服千难万险，勇往直前的强大动力。

     侨乡文化分布在传统乡村侨乡和新兴都市侨乡。但从侨务工作的视角，能引起华侨华人“乡愁”的文化和可以起到类似侨乡文化作用的文化，即使不属侨乡地域范围的其他地域文化，例如，川菜、江南菜、东北菜、黄帝、炎帝等中华民族始祖的祭拜活动都可以视同“侨乡文化”。侨务工作有“大侨务”概念，侨乡文化也要有“大侨乡文化”概念。

从侨务的视角，侨乡文化的特征主要体现为以下三个方面：

    1.本土性

    在海外华侨华人的文化认同中，本土文化是第一位的。那些在海外已经生活了几代人的华人与华裔，其文化认同甚至是祖先的小村落。而对于新移民来说，地缘认同也是占有突出的地位。因此，本土性是侨乡文化最突出的优势。对于侨务工作来说，就是要紧紧抓住侨乡文化中的本土性。

2.中华性

   在新移民大量增加的时代背景下，普通话以及非南方文化已经日益渗透进海外华社的方方面面。普通话取代方言成为华社的通用语，一些北方饮食也为越来越多的人所接受。在北美唐人街，过去基本都是说粤语的，现在随着东西南北中移民的进入，普通话成为唐人街的通行语言了。在澳新和新加坡等国，情况也与此相似。普通话、中国取代了过去那种方言流行、言必称粤闽地域文化的现象。在整合海外华社过程中，中华性是重塑海外华社的重要因素。

    3.侨民性

     海外华侨华人是侨乡文化的重要参与者。他们捐赠或参与建立了许多学校、图书馆、敬老院、医院、广场、凉亭、牌楼等公益建筑物，这些建筑物显而易见地体现出华侨华人的身份标识。当华裔新生代来到侨乡见到这些贡献之后，都很受教育和鼓舞。当国内其他民众来到侨乡见到这些贡献后，也同样受到教育和为之感动。这就为更好的开展国内侨务工作、进一步营造全社会爱护侨益创造了有利的环境，创造新的条件和机会。

二、侨乡文化是侨务工作的重要抓手

（一）有利于培育海外华侨华人对中国文化认同

   海外华侨华人因为历史的原因，存在对中国文化认同逐步疏离的趋势，因此，争取侨心，凝聚侨力，增加华侨华人对中国的文化认同，无疑是必须长期坚持的重要工作。而增强华侨华人的文化认同，就要借助侨乡文化来激发华侨华人的文化记忆，以侨乡文化来打通中国与华侨华人的文化联系，从而培育和加强华侨华人对中国的文化认同，促进华侨华人与中国关系可持续的发展。

（二）有利于涵养海外侨务资源

保持中华性对涵养海外侨务资源非常重要，丢失了中华性的华侨华人很难成为我们侨务工作可依靠的侨力资源。由于各种各样的原因，海外华社分成不同文化背景、不同价值观的若干群体，这些群体之间存在着隔阂甚至是对立。因此，通过发挥侨乡文化的非政治性色彩和乡土性味道，尤其发挥侨乡文化的润滑剂作用，可以最大程度化解华社的对立情绪，更广泛团结不同派别的华侨华人，推动不同文化背景华侨华人在中华性基础上走在一起，共同构建和谐侨社，从而不断壮大对我友好力量，增强国外侨务工作力量。

（三）有利于推动海外华社的建设和发展

当前，海外华社由于客观环境和主观因素的影响，发生了许多变化。以唐人街为标识的海外华社的中华文化色彩，在不同地方表现出很大的差异，不少唐人街缺少了中华文化的灵魂，不少侨团没有什么文化活动。毫无疑问，唐人街是凝聚华社的重要场所，侨团是展示侨心的重要平台。唐人街不能只有商业没有文化，没有中华文化内涵的唐人街必然会被遗忘。侨团不能没有中华文化活动，缺少中华文化活动的侨团必将蜕变为一般的社团。

侨乡文化是海外华侨华人的母体文化，具有亲近性。在推进海外华社建设中，设立华助中心、资助华文教育固然很重要，但有计划的向海外唐人街和侨团输出侨乡文化、中华文化，促进侨团与侨乡开展文化交流活动，可以使海外华人文化因为有了来自母体的文化资源而得到恢复和发展，使唐人街和侨团的中华文化因素得到补充和更新。这对增强海外唐人街的影响力和侨团的凝聚力，推动海外华社的建设具有重要的作用。

（四）有利于发挥侨务工作的优势

侨务部门为侨服务的路径主要包括政策实施、物质支持、公共外交和文化影响四个方面。通过政策照顾和物质支持对于做好为侨服务工作当然很重要也很有效，这也是许多行政部门做好工作的基本手段，但通过文化来做侨务工作则是侨务部门的重要优势。有了侨乡文化的加持，侨务工作具有更大的活力，更有作为。

侨务工作所依靠的文化影响力就是来自侨乡文化。侨乡文化的基本内容包括物质文化和非物质文化。物质文化包括建筑、服饰、侨批银信、语言等；非物质文化包括饮食方式、食品、观念、习俗、体育项目、中医针灸、戏曲、山歌、行为方式，等等。

具体的展示形式是：侨捐的学校、医院、慈善设施、庙宇、桥梁、道路、纪念物等。

目前我们所组织的夏令营、寻根团、采风团等无不以侨乡文化为依托，通过这些活动，侨乡文化被吸收，被带到海外去，并产生积极和深远的影响，这个作用是政策照顾和物质支持所不能相比的。所以，侨乡文化是侨务工作的重要优势。

三、从侨务视角看侨乡文化的开发利用

侨务视角下的侨乡文化开发利用不同于一般的侨乡文化开发利用。其中心应当围绕我国侨务工作的中心任务来展开，服从侨务工作的实际需要。建立寻根类、培育类、交流类的侨乡文化类型，有选择地对侨乡文化进行开发利用。要采取传统与现代相结合的原则，立足本土，从大侨乡文化的角度，构建一个多层次、模块化、寓教于乐的侨乡文化工作体系，将侨乡文化建设成为归侨侨眷的精神家园。这是侨务视角下开发利用、整合侨乡文化资源的基本原则。

从侨务视角开发利用侨乡文化主要抓好以下几点：

（一）要将塑造“根”意识放在侨乡文化建设重要位置上

培育“根”意识是侨务工作的重要工作内容，侨乡文化是培育“根”意识的最好资源。要将侨乡文化中各种与“根”意识有关的文化集合起来。

各级部门组织的寻根团、夏令营、华文教育等都属于寻根文化类活动。访问祖屋、认亲、查看族谱、拜神、扫墓是华侨华人回国开展寻根活动最主要的内容。在此之中扫墓和拜神具有更大的特殊性和影响力。

扫墓活动多数是属于个人的行为，每逢清明时节便是大批华侨华人的回乡之时。就我们在海外调研获得的情况看，扫墓是华侨华人守护文化根源的最重要方式。在那里扫墓决定了华侨华人根之所在。

拜神在传统侨乡是吸引华侨华人集体寻根的主要活动内容。传统侨乡的宗亲会在当地最重要的民俗活动如“祭社”（流行于潮汕侨乡）“祭祖”举行之际，通常会广泛联络海外乡亲，争取他们的参与，而海外乡亲也将参加此类活动作为重要的大事。如果能剔除其中的迷信色彩，着重从民俗活动的角度来安排海外乡亲回乡参加活动，这对借助侨乡文化之力，强化海外华人对祖籍国文化认同会起到很重要的作用。

（二）重点建设寻根类、培育类、交流类的侨乡文化

1.寻根类

祖屋、族谱、祠堂、墓园、地方民俗、农业劳作、手工工艺，方言等等。主要服务于夏令营、寻根团等活动。

2.培育类

侨捐项目（学校、医院、公益事业）、地方名胜古迹、现代化建设的标志物。主要对象是华裔精英、青年侨领等。

3.交流类

戏曲、武术、烹饪、针灸、舞狮、华文教育、文化展览、讲座等。主要用于出国交流之用。

（三）要采取传统与现代相结合的培养模式

当今的中国，综合国力空前提升，在世界上的影响力与日俱增，广大海外华侨华人为此感到自豪。在开展华裔新生代的工作中，我们不能像过去那样老是安排什么传统项目给他们看，应该带这些华裔新生代参观中国最现代化的设施和成果，了解中国的新四大发明，给他们心灵上的新冲击，让他们感受到作为龙的传人的自豪和骄傲，激发他们接近和了解中华文化的意愿和兴趣。传统的东西应该是他们祖籍地那些最乡土的东西，至于一般的老建筑、舞蹈、绘画、书法等其实可以免掉。对于来自异文化国度的华裔新生代，不可能在那么短时间内对此就有什么了解。相反，他们会对中国的现代化水平惊叹不已，留下终生难忘的印象。换句话说，我们要采取传统与现代相结合的复合型文化培育模式，更好地发挥侨乡文化的软实力作用。

   （四）要构建模块化的侨乡文化传播机制

根据侨务工作的需要，可将侨乡文化分为两大类：一是面向海外的输出型文化，一是立足本地的培养基文化。输出型文化主要包括：舞狮、地方曲艺、华文教育、中医针灸、厨艺、展览、讲座等。而本土培养基文化则包括海外华侨华人的寻根文化设施和提升自豪感的现代化设施。这些文化项目要模块化，以便可以针对不同的对象便捷地更换。

要组建一支松散但又相对稳定的文化队伍，加大力度推动走出去，提高与海外华团交流的频率。同时，不同省区的侨乡文化也是不同，可以交叉使用，让广东籍华裔到福建、浙江侨乡看看，反过来也然。以此提升做好国外侨务工作的效率。

（五）要使侨乡文化成为归侨侨眷心中的精神家园

我国归侨侨眷大多数居住在侨乡，包括乡村侨乡和都市侨乡，还有部分居住在华侨农场。随着中国社会的变化，以前归侨侨眷群体那种带有鲜明特征的时代已经过去，国家对归侨侨眷的政策照顾也随着时代发展而变化。对于各地的华侨农场来说，随着融入当地社会，其独特的“侨文化”也会慢慢被淹没。因此，要进一步打造侨乡文化，多举办侨乡文化活动，依托原来的华侨农场，建设若干东南亚风情演出队伍，吸引更多的归侨侨眷参与到侨乡文化建设中来，使侨乡文化成为归侨侨眷心中向往的精神家园。这对凝聚侨心，稳定侨心，团结广大归侨侨眷，做好国内侨务工作具有积极的作用。

（2017年）

都市侨务工作：内容、地位和特点

引 言

中国海外华侨华人人数众多，国内归侨侨眷人数也众多。改革开放三十多年来，由于向外移民的涌现，新华侨华人数量大量增加，据估计大约1000万人。新华侨华人的出现不但使华侨华人人数总量得到增长，更重要的是它改变原来中国侨情地理分布状态。许多原来没有“侨”的地方现在有了侨和侨属，而在海外华侨华人回国工作的浪潮中，大都市以其政治经济文化优势成为海归人才的集聚地，成为新侨乡。

不同地方有不同的侨情，不同地方有不同的侨务工作。全国侨务工作既需要分不同层次，也需要分不同的类别。如果广东、福建、浙江等省动辄可以使用侨乡的概念来论说侨务工作优势的话，北京、上海、广州、深圳等都市在论述自己优势时，往往不知用什么概念来表述，因为总觉得侨乡是乡下的，这种理论困境限制了都市侨务工作的拓展和提升。虽然都市侨乡不是现在才出现，但毫无疑问，改革开放后中国的都市化进程以及都市侨情的新发展，使得都市侨务工作在我国侨务工作中占有越来越重要的地位，发挥着越来越重要的作用。

都市侨乡是高素质人才的集结地，是海归的新家园，也是侨务经科工作和社区侨务工作的重地。研究都市侨乡侨务工作的内容，分析都市侨乡侨务工作的特点，比较都市侨乡与乡村侨乡的异同，对指导都市侨乡侨务工作具有重要的现实意义。从都市侨乡的视角来研究都市的侨务工作，建构都市侨务工作的理论，这在侨务理论研究上来说具有创新的意义。

一、   都市侨乡的形成与扩展

都市侨乡也即城市侨乡，是与乡村侨乡相对应的概念，其本质都是侨乡，区别在于依托的地方性质。都市侨乡的形成要比乡村晚一些，其在外人数比乡村侨乡要少，这与中国侨乡形成阶段中国城市化水平较低有直接的关系，随着城市化水平的提高，都市侨乡的数量会越来越多。

在一般意义上，中国侨乡的结构层次分为广东、福建、浙江、广西、海南、山东等几大侨乡，其中又分为若干个区域性侨乡，如广东分为潮汕、客家、广府三大侨乡，三大区域侨乡之下可分为若干次区域性侨乡，如广府侨乡分为广州侨乡、佛山侨乡、江门侨乡、中山侨乡、肇庆侨乡、东莞侨乡等。在江门侨乡之下又可分为台山侨乡、开平侨乡、新会侨乡、恩平侨乡、鹤山侨乡。台山侨乡之下还可以乡镇、村划分。将侨乡划分为不同层次的侨乡并不是一种简单的切块，它实际上反映了区域侨乡的客观存在，在实践上有利于我们建立中国侨乡研究的整体框架，有利于建立侨乡研究的“基因结构图”。

在传统侨乡的形成与发展历史中，不同区域的侨乡基本形成以某一个都市为中心的区域侨乡格局，尤其在重点侨乡区域，都市一般是该区域侨乡的中心。例如，闽南地区以厦门为中心，闽北地区以福州为中心，潮汕侨乡甚至粤东侨乡（包括梅州地区）以汕头为中心，珠江三角洲侨乡以广州和江门为中心，海南侨乡以海口为中心，等等。这种格局的形成，与该区域政治、经济、交通、文化中心的形成是相一致的。上述重点侨乡中心都市在中国移民史和侨乡形成史上既是该区域侨乡人民的出入国中心口岸，也是该区域侨乡经济中心，是连接海内外关系的节点。以近代侨汇问题为例，在重点侨乡区域的都市都设立了许多侨批局，海外侨汇通过这些设在都市的侨批局将侨汇送达穷乡僻壤，然后又将来自乡村侨属的信息反馈到海外。在侨汇这个网络跨国中，广州、汕头、厦门等都市无疑占了重要的地位。

都市侨乡不一定都有一个区域侨乡作为依托，它可以“孤岛”形式存在。没有区域侨乡作为依托的都市侨乡之所以成为侨乡，主要是因为它的政治、经济和文化中心优势使然，其归侨侨眷的来源主要来自其他地方的转移以及新移民造成的结果。改革开放以来，以留学生移民为代表的新移民和海归派在都市的定居，使到一些过去缺乏甚至没有侨的色彩的都市成为侨乡，即都市新侨乡。新移民造成内地一大批侨眷的诞生，过去没有海外关系、与侨毫不沾边的人现在成为侨属侨眷，这是改革开放以后中国一大侨情变化。都市新侨乡的华侨华人、归侨侨眷也是部分来自本土，部分来自他乡。当前侨务工作中的“大侨务”概念其实也反映了这种特点。

中国最初的都市侨乡产生于区域侨乡之中。例如，在广府侨乡有广州与江门，在粤东侨乡有汕头，在闽南侨乡有厦门。广州、汕头、厦门是改革开放前中国最有代表性的都市侨乡，其中，广州更是都市侨乡的典型。

广州市是广东省省会，号称中国南大门，历来是中国对外经济文化交流的中心。广州市共辖有十个区和两个县级市，土地总面积7434.4平方公里，2010年末，广州市户籍总人口806.14万人，其中市区人口664.29万人，县级市人口141.85万人。广州向来在人们心目中是“大城市”，是省城，到广州通常叫“进城”，离开广州到地方一般叫“返乡下”，似乎与“乡”没有什么关系，如果被称为侨乡的话，人们通常关注的焦点也是广州的农村地区。

广州是否是“侨乡”，首先遇到的问题是侨乡的概念。目前，侨乡概念的界定还没有统一、严谨的定义，总的来说，有关侨乡定义的判断，离不开华侨华人、归侨、侨港澳台眷属在家乡总人口中的比重以及海外乡亲与家乡的各种关系紧密程度等基本内容。按照约定俗成的侨乡概念，广州市自然是“侨乡”，而且是属于重点侨乡。根据广州市侨办的统计，截至2002年底，广州全市在外华侨华人总数是106.08万人，港澳同胞总数87.72万人，合计193.8万人，等于广州市总人口的26.9％；在内的归侨总数是1.68万人，侨港澳眷属总数是156.87万人，合计158.55万人，占广州市总人口的22％。在越秀、东山、荔湾、海珠四个中心老城区中，在外的华侨华人总人数是19万人，港澳同胞总数14.8万人，合计占四区总人口的14.2％；归侨侨港澳眷属总数57.3万人，占四区总人口24％[i]。[107]

广州市作为一个大城市，其侨乡形成道路与乡村侨乡的形成道路既有相同的地方也有不同的地方。

从一般历史发展背景来说，广州长期作为中国对外通商口岸，一直保持着对外联系的紧密状态，因此广州市民因各种原因出国定居的现象经常发生。如广州历史上著名对外贸易港口黄埔港——海珠区黄埔村在18世纪时就有一个叫梁帝辅（1610－1744年）的村民到越南经商，后死在越南，而19世纪新加坡著名华商胡亚基更是黄埔村民出洋经商一个突出的例子。现存黄埔村梁氏族谱记载了从清雍正八年（1730）到咸丰十一年（1861）族人出国的人数有19人。据初步调查，黄埔村的胡姓族人多移民新加坡、马来西亚，冯姓族人多移民日本，梁姓族人多移民美国。[108]广州作为一个港口，早期人民出洋活动的原因与其他港口无异，都有部分人因为经商的需要或者以经济为动力而出洋。

鸦片战争后，西方人在中国掀起掠夺苦力的浪潮，广州成为其中一个重要的贩运口岸。在第二次鸦片战争期间，西方人更是在广州市大肆掠夺人口。根据现有的资料，广州在19世纪后期以后向外移民浪潮中，广州城郊和周边地区的人民是广州向外移民的主体，主要是花都、从化、增城、番禺、白云、海珠、芳村等地的人民。此外，太平天国失败后，清朝抓捕洪秀全族人，导致不少花县人出逃。总的来说，在近代中国人向外移民浪潮中，广州人民也卷在其中，其向外移民的原因、过程、形式与乡村地区基本相似，只不过因为广州是对外贸易口岸和商业中心，所以，向外移民中有不少是商人。据1988年广州市侨办的统计，祖籍广州的华侨华人分布在世界各地105个国家，总人数51.8万人。[109]

作为都市侨乡的广州市，在政治关系方面，从辛亥革命到抗日战争一直是华侨回国活动的主要地点；在经济关系方面，从清末以来华侨回国投资活动历程中一直是华侨投资国内活动的重要地方。在居住环境上，因为具有比乡村大得多的吸引力和辐射力，许多原籍其他地方的华侨将广州作为回国居住的地方。解放后，广州作为省会和华南重要口岸城市，又成为归侨难侨、海外华侨华人青年学生等群体的主要落脚地。改革开放后，以家庭团聚、出国留学等形式的新移民，广州市也为数不少，近几年来，吸引海外人才的政策又使广州是成为海归派回流的重点城市。因此，广州市这个都市侨乡无论从一般侨乡的形成发展道路还是从近30年中国都市新侨乡的生成过程来看，都具有比较典型的意义。

就广州市而言，近代以来有三次外地籍华侨华人落脚广州的过程，第一次是20世纪20－30年代一批珠江三角洲华侨在广州购置房产、投资产业并定居广州，他们多数是美洲华侨。第二次是50－60年代一批原籍各地的华侨在广州购置房产，他们多数来自东南亚，主要居住地有华侨新村等，第三次是80年代后一些境外乡亲在广州购房，他们的成分比较复杂，其中港澳同胞占了相当大的部分。此外，解放后广州市还先后接受回国升学的海外学子，排华回国的华侨华人，因工作需要从外地调入的归侨、侨港澳眷属等，他们之中有一部分人最后定居在广州。在解放后，一般乡村侨乡的归国华侨基本上很少，但在都市，由于其政治地位和经济容纳能力，却先后接受了不少归侨难侨，这是都市侨乡在解放后一个值得注意的特点。

广州市原东山区是一个典型的例子。在20世纪初以前，东山还是广州城外一个荒凉的丘陵地带。自从20世纪初海外华侨在东山投资修路盖房子之后，东山的城区规模逐步发展起来，出现了成片的西洋风格小洋楼。据1959年的调查，约有921座侨房（除华侨新村外），占全区房屋总数的17.7％。[110]值得指出的是，在东山投资置业的华侨大多数来自江门四邑地区，尤以台山华侨为主，他们大多住在东湖街道一带，东山区最大的花园洋楼彩园就是原籍台山端芬的美国华侨梅彩遒所建。与此相关，20世纪20－30年代东山名校培正学校的学生有50％是台山和新会籍的学生，东山彷佛是四邑华侨和侨眷的家乡。解放后，东山先后兴建了华侨新村和东湖新村，又吸引了一批华侨华人港澳同胞回来置业和居住。东山是大机关集中的城区，所以居住在东山的归侨不少是各界名流。

汕头、厦门这两个地方与广州相比当然要逊色得多，但他们还是具备了都市侨乡的形态。例如在汕头市不但是潮汕侨乡的中心，也辐射到北部的梅州侨乡，在汕头投资和进出的侨胞很多是梅州籍侨胞。

在改革开放前尤其是解放前，都市侨乡主要分布区域侨乡之内，例如：厦门处于闽南侨乡，汕头处于潮汕侨乡，江门处于四邑侨乡，等等。都市侨乡的数量不多，而且通常是作为该区域侨乡的中心出现。改革开放后，随着中国经济社会的发展，中国的都市化程度显著提速，不少原来属于农村的地方变成了城市，如广东的深圳和珠海市如今已经成为大城市。即使在广州附近的农村地区也逐步向都市化过渡。广州市花都区以前叫花县，自改为区后，社会经济取得长足的进步，工业化进程迅速，形成了汽车制造、空港经济、皮革皮具、金银珠宝四大经济支柱，2010年工业总产值1577.60亿元。花都区大力发展房地产业，碧桂园、南航碧花园、金碧御水山庄、雅宝新城、雅居乐、元邦山清水秀等等新楼盘在花都各镇街遍地开花，为花都本地人以及到花都创业的外来人提供了宜居的环境。区内设有广东培正学院、广东交通职业技术学院、南方经贸成人学院、广州市政建设学院、广东行政职业学院、广州工商职业技术学院、华南理工大学汽车学院等12所大专院校。花都区经济社会的发展吸引了大量的外来人口，包括到花都投资的华侨华人。不少人还将家庭安在花都，将花都当作自己的第二故乡。不少原籍农村的花都籍华侨华人，到中心城区购房居住，离开原来的乡村，成为新一代城市人。与此同时，都市化使花都区拥有可以更好为侨服务的教育、卫生、文化设施和居住环境，因而吸引和留住了来自各地的华侨华人，增加了花都区的侨务工作资源，将原先比较局限的地方侨务工作提升到大侨务的层面，花都区侨务工作的对象不再只是花都籍的华侨华人，而是包括在花都的各地华侨华人，这为花都区的侨务工作搭建了一个新平台——都市侨务工作平台。类似花都从乡村到都市的华丽转身的情况还有很多，而且随着中国经济的发展，都市化、城镇化的加速发展，将会有更多的都市侨乡出现。

改革开放后，随着中国城市化进程的加快，经济社会的发展，对外开放的扩大，大都市成为向外移民的重要站点和吸引海外人才的高地。深圳市在建立特区后有一大批归侨侨眷调入特区，分配到教育、卫生和大型企业工作，如今，全市教育系统归侨侨眷有5000多人，卫生系统归侨侨眷近1000人。2010年深圳市有归侨2万多人，其中从内地调入的有1万人，约占深圳全市归侨总数的一半。[111]归侨侨眷的流动，使到都市的侨情发生了变化，一些过去很少侨味的都市的华侨华人人数、侨属侨眷人数快速增长，对外联系渠道不断增多，侨务工作越来越活跃，侨乡的特征越来越明显。浙江杭州市根据很多新侨纷纷在杭州设立据点的情况，响亮地提出杭州要打“新侨乡”的品牌。

改革开放后新涌现的大都市侨乡无疑以上海市为代表。

上海市以前也有出国的华侨华人，同时也有不少归侨侨眷居住在上海，但侨味在上海并不是很浓，上海很难称为“侨乡”。可是，在改革开放后，上海一方面出国人数大量增加，一方面又吸引大量的华侨华人和归侨侨眷到上海，使到上海的侨情发生巨大的变化。

根据2012年8月2日上海市政府侨办、上海市侨联和上海市统计局联合发布的信息，2011年上海市归侨、侨眷、港澳居民眷属、归国留学人员和留学生眷属共有108万人，海外的沪籍华侨华人、港澳居民和留学生共有102万人，分别比2004年侨情调查的数据增长47.94%和50%。[112]仅仅八年的时间，上海的侨情就发生非常大的变化。尽管其中有统计上的误差，但其变化是十分明显的。上海市归侨、侨眷、港澳居民眷属、归国留学人员和留学生眷属主要集中居住在徐汇、浦东、长宁、虹口、黄浦、杨浦、普陀、闵行等中心城区。其成分构成如下图：

图1，上海市内侨情结构图

沪籍华侨华人、港澳居民和留学生分布在海外159个国家和地区，人数最多的国家依次是美国、澳大利亚、日本和加拿大，居住在这4个国家的人数占总量的71.31%。其成分构成如下图：

图2，上海海外侨情结构图

调查数据显示，上海归侨、侨眷、港澳居民眷属、归国留学人员和留学生眷属的文化程度普遍较高，具有大专及以上学历者占总数的40.25%。沪籍海外华侨华人、港澳居民和留学生的受教育程度同样较高，大学本科以上学历者超过了总数的一半，从业人员中专业技术人员居首位，占到了33.44%，从事的行业主要集中在计算机软件业和教育文化业。

调查显示上海侨情的一些新特点：

（1）近年来归侨、归国留学人员及居住在上海的华侨华人、港澳居民数量大幅增加，上海已成为海外华侨华人、港澳居民和留学生回国（内地）投资、创业、生活、居住的主要选择地之一。

（2）近年来移居海外的沪籍华侨华人及出国留学生数量稳步增长，在全球的空间分布更加广泛，与海外的交流联系更加密切，成为推进社会主义现代化国际大都市建设、推动上海与世界各地友好交往的独特优势。

（3）海外沪籍华侨华人主要居住在发达国家，一批高层次人才较多，国内归侨侨眷中高层次代表人士多，优质侨务资源在上海经济社会发展中发挥了重要的作用。

（4）侨务资源逐步从中心区向郊区扩散，在各区县的分布更趋均衡，为各区域社会经济协调发展注入了新的动力。

此外，大城市的侨情发生较大变化的还有北京、天津等。在江苏、浙江、福建、广东等省，陆续新涌现一些都市侨乡。总的来说，都市侨乡虽然出现在近代时期，但在改革开放后才有了较大的发展，而且未来的发展趋势是都市侨乡越来越多。

二、都市侨乡的类型和特点

（一）都市侨乡的类型

划分都市的标准各个国家不太一样。中国根据人口数量分为特大都市（或称特大城市,100万人以上）、大都市(或称大城市,50～100万人)、中等都市（或称中等城市，20～50万人）和小都市(或称小城市，20万人以下)四类。确认都市侨乡的标准除了以上的人口规模标准之外，主要还得考虑其具体侨情。一般的都市认可标准只是判断都市侨乡的前提，没有“侨情”或者“侨情”太少的都市，不能称为都市侨乡。判断都市侨乡的侨乡标准应该参照一般侨乡的判断标准。

中国的都市侨乡基本上可以分为四种类型：

1．中心型

   中心型都市侨乡是指那些依托区域侨乡的都市，他们是该区域侨乡的中心，与所处的区域侨乡有密切的联系和互动关系，并对该区域侨乡起到辐射的作用。中心型都市侨乡主要有广州、江门、汕头、厦门、泉州、福州、温州、宁波、海口等，这些都市侨乡是吸收该区域侨乡各种侨务资源的中心。

   以温州为例，温州市“十二五”侨务工作的总体思路是：围绕一个战略，服务三大转型，抓好十大项目。坚持从侨情实际出发，深入实施内外温州人互动战略，发挥海外温州人的的资金库、智力库、营销网、信息港、爱心源的优势，做好内外温州人情感、文化、信息、营销等互动文章，着力引导海外温州人参与温州经济建设，服务经济转型升级；着力引导海外温州人投身我市社会事业发展，参与社会主义新农村建设，服务社会转型发展；着力加强全市侨办系统思想作风建设，加快职能转变，打造服务型侨务机关，为推进政府转型服务。温州市在“十二五”期间重点抓好“十大项目”：（1）积极服务经济转型。（2）服务侨企转型升级。（3）拓展国外侨务工作。（4）加强依法护侨工作。（5）深入实施侨爱工程。（6）组织实施关爱工程。（7）打造华文教育品牌。（8）完善华文教育机制。（9）拓展侨务外宣工作。（10）加强自身基础工作。温州侨务工作不仅仅是限于市区，而是包括了乡村侨乡。所开展的“侨爱工程——百侨助百村”活动，坚持“引导华侨捐赠投向新农村建设、投向欠发达地区村居、投向少数民族村居”的原则，积极引导海外侨团、侨领、侨资企业采取多种形式进行结对帮扶，着重抓好已结对项目的落实和督查工作。2011年全市侨办系统争取引导有意愿的海外侨团、侨领、侨资企业结对帮扶20村，落实项目20个。[113]温州市“十二五”侨务工作的设计是将城乡结合起来规划的，其中以都市城区为中心。

2．独立型

   独立型都市侨乡是指没有区域侨乡依托的都市。独立型都市侨乡主要有北京、上海、天津、南京、苏州、杭州等，他们的侨务资源以“新华侨华人”、“新归侨侨眷”为主。独立型都市侨乡主要出现在非传统侨乡地区，他们由于都市的经济社会、教育文化优势，吸引了大批新华侨华人和新归侨眷，同时也由于中国的改革开放，不少人员通过出国留学、出国经商、出国团聚等方式出国并最终定居国外，成为新华侨华人。杭州市因此提出他们是“新侨乡”。杭州市的侨务工作主要集中以“引资和引智”的双引工作为重点，发展自身优势，打造侨务品牌。具体的说，1.办好“海外华商杭州投资洽谈会”。结合杭州结构调整、产业升级需要，突出实际和“高、新、专”特色，办好2010年海外华商杭州投资洽谈会。抓好重点侨商、海外专业人士邀请和洽谈项目征集对接，强化跟踪服务，切实提高洽谈会实效。2.推进“海外人才为杭州服务计划”。完善“海外人才为杭服务计划”实施方案，会同有关部门开展海外引才引智工作。加强与海外华侨华人专业人士的交流合作，积极为海外华侨华人专业人士提供服务，多形式、多渠道吸引海外人才来杭服务和创业。[114]杭州市打造的侨务品牌，具有浓厚的都市侨务工作色彩。

3．复合型

复合型都市侨乡是指原来具有乡村侨乡的基础，后来由于都市化的发展，形成都市中心区与乡村相结合的都市侨乡，其中，都市中心区属于新兴起的侨乡。深圳、珠海是复合型都市侨乡的代表。具体地说，复合型侨乡原来其所辖的地区已有侨乡存在，但主要是以乡村侨乡形态而不是以都市侨乡的形态存在。随着行政区域的整合，原本很少侨资源的新中心城区发挥大都市的效应，吸引了许多外来的华侨华人和归侨侨眷，从而成为新的都市侨乡。

4．发展型

发展型都市侨乡是指那些原来属于乡村侨乡的地区，由于城市化的结果，乡村变成城市，因而也由乡村侨乡变成都市侨乡。发展型侨乡主要出现在大都市的郊外部分以及传统侨乡区域的地级市城区。大都市郊外部分如广州市的番禺区，过去叫番禺县，后来成为广州一个区。近年来由于经济的迅速发展，尤其房地产、交通业的发展，番禺与广州的距离越来越近，番禺城区出现了类似都市侨乡的发展现象。传统侨乡区域中的地级市，如福建的漳州、广东的中山、佛山等等，这些年经济发展很快，城区规模扩张也很快，改变了几十年前那种小城市的面貌，在吸引外来人口侨居、创业等方面有了很大的进步，他们在吸引本地区侨力资源以及外地侨力资源等方面的能力越来越强，因此成为发展型都市侨乡的代表。

（二）都市侨乡的特点

一般意义上的都市特点主要有以下几点：①都市是一个具有相当高的人口密度的人类群体；②它运用自身的优势集聚了不同文化、职业、语言背景的居民，这些居民有着一定的匿名性；③它作为文化载体和传播体，是经济、政治、文化、服务的中心；④它聚集了各种社团、企业和机构，人们的活动趋向于专业化，居民的知识水平和技能比乡村居民高；⑤它的社会契约基础主要是法律、法规；⑥都市生活方式多样化，时间观念强，生活节律快，相互间的竞争激烈。

具体到都市侨乡，其特点与乡村侨乡相比主要有：

首先，在移民方面，都市既有原发性向外移民，也有来自其他地方的“再移民”——定居者，其成分构成远比乡村复杂得多。例如在广州除了有乡村侨乡的原发性向外移民之外，还有不少是源于其他地方但最后定居广州的归侨。20世纪开始，随着海外华侨社会的发展和华侨经济实力的增强，不少出身于乡村的华侨在经济上取得成功之后，离开原来的家乡，或定居在附近的乡镇，或定居在县城，或定居在大城市，都市成为他们的第二故乡，其中广州市以其优越的环境和条件成为外地籍贯华侨的主要居住地。因此，在区域侨乡内的都市中，都有一定数量的非原籍归侨，而在乡村侨乡，基本上没有外地籍贯的华侨到那里定居的。外地籍华侨以及归侨、侨港澳眷属定居在广州的原因，一是为了追求更好的生活环境，为了使子女受到更好的教育，二是因为经商的需要，像广州老城区中的孝友街、昌兴街、盘福路、胜龙新街、先施二街等地名都是外地籍华侨在广州经商留下的历史印记。与此同时，也有部分人后来因各种原因离开广州，使到广州都市侨乡具有鲜明的人口流动性。由于有了外地籍归侨的移入，广州的侨情成分构成便显得比较多样化，即除了本地原发性移民之外，还包含了定居在广州的非广州籍移民以及关联的眷属和海外关系。

其次，都市侨乡尤其是省会一级的都市具有较强政治磁力。广州在民国时期有案可查设立在广州的各种华侨团体有46个，如美洲同盟会、南洋同侨实业俱乐部、古巴同志俱乐部、海外华侨实业团、华侨互助社等等，解放后，则由侨联会取代原先各种团体，到20世纪80年代后才出现众多的校友会、侨友会、联谊会，仅在80年代成立的全省性校友会、侨友会、联谊会有36个。[115]广州市所拥有的华侨华人、归侨团体的数量虽然比广东其他城市要多，地位也显得更为重要，但在其他具有“政治地位”的城市里也有类似的现象，这种现象是一般乡村侨乡所没有或者所缺乏的。

第三，都市尤其大都市作为区域中心具有较强经济中心引力。近代以来，广州市成为华侨华人回国投资的重点地区。在1949年以前，广州吸引华侨投资总额占同期广东省华侨投资总额的37.74％，占全国华侨投资总额的20.73％，是近代中国和广东省华侨投资最多的城市。[116]在广州投资的华侨华人很多原籍不是广州市，他们之所以选择广州作为投资风水宝地是因为看中广州的都市中心优势。从解放后至改革开放前，广州市也是广东省华侨投资中心地，广东仅有几个大的华侨投资公司均设在广州市，它们以广州为中心，在广东其他地方进行投资活动，其中包括在广州的投资活动。改革开放后，与海外乡亲在乡村侨乡的大规模投资活动相比，广州的投资优势似乎减弱了。据笔者在老中心城区的调查，原因主要是城市管理限制、土地价格和劳动力价格等所造成的影响。早期进入珠江三角洲乡村侨乡投资的境外华商，大多数是开设以劳动力密集型为主的加工企业，乡村侨乡的引资也主要以土地换发展的模式，此类劳动力密集型的企业显然不适应在大都市的生存和发展。但是，这并不意味着广州都市经济中心优势的丧失。广州市境外华商投资活动的基本特点是以技术含量较高的企业以及公司总部这类形式为主，许多境外公司将广州当作在广东或者在中国的经济活动中心，将公司总部设在广州，因此，在广州有一个名称叫“总部经济”。

第四，都市侨乡与乡村侨乡存在历史文化认同的差别。都市侨乡的流动性比乡村侨乡强，都市移民对所在城市的历史文化认同比较薄弱。在海外，华侨华人社团通常以地缘关系和血缘关系为基础，但在华侨华人地缘性社团中，有以省为名的社团，也有以府州、县、乡为名的会馆，但基本上没有以城市命名的地缘性社团如广州会馆、上海会馆的（但有个别例外，如厦门。至于改革开放以来因为县改市、地改市所造成的城市化现象另当别论）。论历史，广州这个城市的历史要比广东许多乡村的历史要久远的多，论影响，广州更是比乡村或者许多城市要大得多，即使广州市本身随着都市化的进程城市规模在不断的扩大，但本身也有相当多的“原住民”，可是，他们移民到海外后却没有建立什么广州会馆，而是加入以乡土为特征的“县”“府”地缘组织内，即使原籍广州中心市区的华侨华人也是参加到他们若干代以前的“原籍”地缘性会馆之中，例如番禺会馆、增城会馆、南海会馆甚至更大范围的广肇会馆，等等。换句话说，他们的“政治”认同是所迁出的城市，但其历史文化认同依然是以前的“祖家”。也许如此，缺乏乡土味的都市很容易被忽略在侨乡研究视野之外。不过，改革开放出去的新移民，他们建立其广州同乡会、天津同乡会、北京同乡会等组织，对都市的认同有了改变。

与移民对都市侨乡历史文化认同较弱相联系的是境外乡亲对都市侨乡社会公益事业的“个人感情”不深。改革开放以来，境外乡亲在侨乡掀起一轮新的捐资浪潮，乡村侨乡由境外乡亲捐资兴办的学校、医院等社会公益设施到处可见，但在广州市中心城区，接受境外乡亲的捐资数量不多，人数不多。首先，在捐赠数量上，1978年至1996年广州全市经批准的境外乡亲捐资总额是11亿6214万人民币，其中，番禺市占了5亿8667万港元，而东山才1千多万人民币，占大头是中心城区以外的番禺、白云、花都等区。[117]其次，在捐赠动机和形式上，都市侨乡接受境外乡亲的捐赠有相当一部分属于企业的公关行为，不是基于对“家乡”的情感，其表现形式是捐赠行为发生在政府组织的公开募捐活动中，不像在乡村侨乡境外乡亲是在没有预设“场景”情况下自动捐赠的。

第五，都市侨乡居民与乡村侨乡居民在社会心理、行为习惯等方面存在很大的差别。都市社区是人口密度、社会分工、社会分化及组织制度比较复杂的社区类型，具有异质性等特点。而乡村社区的特点是具有共同文化和社会价值、社会组织和制度比较简单、有共同的归属感，等等。[118]以移民活动为例，尽管乡村在信息方面比都市要少的多，但一旦信息被接纳，便会引起“从众现象”，成规模的“连锁移民”随之产生，而在都市的表现则显得较有“个性”，你是你，我是我。又如在乡村，血缘地缘纽带相当坚忍和富有张力，“老乡”关系可以从村、乡扩大到县、地区、省，但都市的“老乡”关系则显得比较脆弱和无力。又如，成功范例在乡村具有“典型”效应，常常同一村子有个成功人士捐建一所学校后，尽管学校已经超过需要，但还是有人不甘人后坚持要捐建新学校。可是“典型”在都市就不那么具有示范意义，许多人要不无动于衷要不毫不知情。又如，改革开放后乡村侨乡政府的社会控制力在某些方面有所减弱，宗亲势力重新崛起，修庙和祭祖活动在乡村侨乡往往是一项重大集体行为，这种行为通常得到海外乡亲的参与，它成为加强海外乡亲与乡村侨乡文化联系的一种主要形式，而都市侨乡则缺乏这种“慎终追远”式的文化资本。

三、都市侨务工作的内容

都市侨务工作的内容首先决定于国家侨务工作的内容，在此基础上结合地方的需要，它又有自身的特点，如温州市将2013年的侨务工作分解成十个方面：1.拓展侨务公共外交平台。2.推进海外温商回归工程。3.推动华文教育融入主流。4.服务侨资企业创新发展。5.打造侨务文化传播品牌。6.搭建内外媒体互动平台。7.全面铺开社区侨务工作。8.深入实施侨爱工程。9.组织实施关爱工程。10.依法开展护侨爱侨工程。[119]一般来说，都市侨务工作的内容主要包括社区侨务工作、经济科技工作、高端人才工作、华文教育工作、对外联谊工作等。

（一）社区侨务工作

    社区侨务工作是从城市发起和推广起来的。所谓社区是指有一定的地理区域，有一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利益，并有着较密切的社会交往。社区工作就是依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程，也是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程。自改革开放以来，随着经济管理体制和人事管理制度的改革不断深化，我国过去在计划经济体制下的“单位人”逐步转向“社会人”。离开了单位的归侨侨眷需要所在社区予以帮助、照顾。因应这种新形势，社区侨务工作的重要性被提到议程上来。1998年，国务院侨办在总结经验的基础上，决定在全国全面推开社区侨务工作。如今，社区侨务工作成为都市侨务工作的主要内容。

不同地方的社区侨务工作机制有不同的归纳。有的称九大运行机制：1.加强领导，理顺关系，建立侨务工作协调机制。2.根据形势任务变化，建立侨务资源动态管理机制。3.认真履行职责，建立依法护侨信息反馈机制。4.围绕中心，建立服务发展工作机制。5.突出重点，分类指导，建立梯次推进机制。6.摆正宣传和工作的关系，建立宣传与工作互促机制。7.开展“六进”社区，建立社区侨务工作运行机制。8.坚持褒奖为主，建立侨务工作的考核激励机制。9.借助外力，建立企地互动机制。有的地方总结为七大社区侨务工作机制：1.领导协调机制。成立侨务工作协调领导小组，定期研究侨务工作，分析情况，解决问题，加大对侨务工作的统筹协调。2.侨法宣传机制。成立侨法宣传工作领导小组，与司法、宣传部门联合推动侨务法律法规的贯彻落实，统一布置，统一落实，上下联动，共同推进。3.侨情共享机制。市县区侨办共建共用侨情资源库。4.部门联动机制。完善“五侨”联席会议和联动维权制度，建立“市归侨侨眷法律援助中心”和“市侨港资企业服务中心”。5.社区侨务机制。从健全完善社区侨务工作的“组织领导、工作制度、服务网络”等环节入手，逐步形成完善的社区侨务工作体系，促进社区侨务工作的可持续发展。6.结对帮扶机制。把困难归侨侨眷与企业、热心人士结成帮扶对子，签订帮扶协议，形成帮扶长效机制，变短期帮扶为长效服务。7.兼职侨务干部机制。在部分乡镇领导、涉侨部门中层干部和侨务社区负责人中聘请了有一定知识层次、工作水平、综合素质的兼职侨务干部加入到侨务干部队伍行列。

以上这些机制，基本包含几方面内容：组织领导，网络建设，制度建设，平台建设，队伍建设，激励措施等。各地不断建立健全“社区为侨服务好、侨为社区贡献多”的双向服务机制，促进了当地社区的和谐发展。如深圳市侨办在全市各社区推广“五谈”和“六个必访”制度。“五谈”即：登门访谈、约请访谈、电话访谈、路遇闲谈、集体座谈，“六个必访”包括生病住院随时访、重症病人重点访、居民病故两次访、天灾人祸马上访、生活困难及时访、孤寡老人和残疾人定期访。南京市鼓楼区华侨路街道借助社区侨胞的力量，着力打造以“三馆”(即石头城历史文化馆、现代文明风尚馆、华侨路地区历史名人及华侨创业事迹陈列馆)为主阵地的家园侨务文化活动，成为凝聚归侨侨眷和海外侨胞的精神家园，有力地推动了街道和社区两个文明建设。其中，联心侨慈善服务社项目还获得了全国和谐社区建设自主创新奖。

社区侨务工作是新时期联系侨情、凝聚侨心、发挥侨力的载体。社区侨务工作的主要职能是：1.贯彻落实党的各项侨务政策，依法维护归侨侨眷、海外侨胞、港澳同胞在国内的合法权益。2.联系海外侨胞、港澳同胞，宣传我国改革开放的形势。3.摸查辖区内侨情，统计数据，建立资料档案，出具侨胞、港澳同胞和归侨侨眷身份证明。4.受理来信来访，提供咨询和法律援助，为侨排忧解难。5.服务基层经济建设和社会主义精神文明建设。6.拓展境外友好力量，发展文化交流和经济往来。7.扶贫济困，体现党对归侨侨眷“适当照顾”政策。8.组织辖区内侨胞、港澳同胞开展各种形式的交流和活动。9.指导镇、街、居委开展侨务工作。10.贯彻落实各个时期侨务工作及上级政府布置的工作任务。

社区侨务工作是侨务工作的重要组成部分，其主要特点有：1.社区侨务工作已不仅仅局限于街道、居委会社区，其触角已经延伸到企业社区、高校社区、涉外小区；服务对象也更加广泛，一些地方将工作对象拓展到新华侨华人及眷属、港澳同胞及眷属、留学人员以及外籍人士等，使社区侨务工作内涵更加丰富。2.社区侨务工作管理更加规范。一些地区逐步建立了以市、区侨务部门为主管，以市、区县、街道(镇)、居委会四级社区侨务工作的纵向网络；健全了侨务部门与有关职能部门、涉侨部门、群团单位通力合作的横向网络。有的建章立制，完善了社区侨务工作制度。3.开展社区侨务工作手段更加现代化。有的地区开发了社区侨务信息计算机管理系统，许多社区采用多媒体交流工作经验，一些社区通过互联网为归侨侨眷提供与海外亲人视频联系等服务。

社区侨务工作充分体现了都市侨务工作的优势和特点。

1.大侨务的特点。社区侨务工作就是以社区为依托，充分发挥社区服务中心和辖区单位作用，整合社会资源，做好为侨服务、凝聚侨心、培育侨力资源等工作；发挥侨力资源优势，引导侨界积极参与社区建设，为创建现代化文明社区服务，形成“社区为侨服务，侨为社区做贡献，侨为政府分忧”的多赢局面。社区侨务工作是一项涉及面广、影响面大的工作，更是一项融“系统性、复杂性、艰巨性”为一体的工作。需要各级领导重视，需要各部门通力合作，更需要全社会的支持。社区侨务工作平台很大，优势明显，潜力无限。它直接面对归侨侨眷，起到承上启下的作用，解决过去困扰侨务工作多年的短腿问题，既拓展了工作空间又延长了服务手臂。社区侨务工作的发展是大侨务大服务理念指导的结果。它突破过去以机团单位开展工作为主的思维方式，将工作拓展到辖区内居民、单位、新经济组织；突破侨务对象以辖区内归侨侨眷为主的传统意识，树立全方位为侨服务的观念，重点拓展新华侨华人、华侨华人新生代的联络服务工作；突破过去街道侨务工作办证、慰问、维权等形式局限，树立全方位联络、多渠道服务、上下联动的新意念，创新工作模式。

2.工作资源丰富的优势。都市侨务工作的主要特点之一就是工作资源丰富。社区侨务工作就是通过整合优势资源，实现为侨服务的目的。上海市紧扣政府职能，依托社区“三个中心”，将为侨服务工作纳入社区为民服务网络，深入开展“送一份爱心，促侨界和谐”为主题的归侨侨眷“关爱工程”。依托社区事务受理服务中心，建立“涉侨事务受理点（窗口）”；依托社区卫生服务中心，为老归侨提供医疗“绿色通道”和配备家庭保健医生；依托社区文化活动中心，建立“侨之家”丰富侨界群众文化生活。各区（县）侨务部门联手卫生部门，依托社区卫生服务中心，制定了为早期归侨配备家庭医生，提供卫生保健服务的具体项目。通过签订“社区卫生服务协议书”，定人、定期提供卫生保健服务，开通求医热线，随时接受咨询和提供快捷的服务；定期开展健康保健讲座，普及卫生保健常识，发放健康处方和卫生宣传资料，全市近3000位早期归侨享受社区卫生中心的“绿色通道”，“配备家庭保健医生”服务达到了全覆盖；“侨之家”建设已有几百个，打造了各具特色的侨务文化活动品牌，活跃了侨界群众的文化精神生活。

3.体现侨务工作管理模式转型的趋势。国务院侨办计划在全国遴选1000个社区（街道），创建以“侨之家”为名的社区侨务工作阵地，基本覆盖归侨侨眷集中的城乡社区，使其为侨服务功能更加完善，基层社区知侨、爱侨、护侨氛围更加浓厚，形成较为完善的基层社区为侨服务工作网络，促进侨务管理模式的转型。社区侨务工作的发展需要主动融入社区整体发展之中。利用、整合社区内的各种社会资源，提供形式多样的为侨、惠侨服务，及时为广大归侨侨眷提供创业指导、家政服务、文化娱乐、代办咨询等系列服务，主动为侨胞排忧解难。发挥侨界人士特长和优势，提高其为社区服务的热情，吸引他们参与到社区活动中来，积极参与建设社区、美化社区、服务社区，使侨力资源融入社区资源，并能为社区所用。发挥侨界人士参政议政作用，为辖区政治文明和精神文明建设服务。树立侨务工作社会化的观念，拓宽社区侨务工作新领域。近年来，海外新华侨华人迅速增长，他们在国内的眷属也日益增多，子女在国外的“空巢家庭”也在逐年增多，归侨侨眷与海外亲人的联系更密切，社区作务工作不仅要更加人性化，还要更加周到细致，开展工作要从社区归侨侨眷的需求和需要出发，深入做好新华侨华人眷属工作，加强与新华侨华人、华侨华人新生代、重点人士及重点社团的联系，进一步拓展社区侨务工作渠道，做到哪里有侨我们工作就做到哪，服务就延伸到哪。

4.成为新兴都市侨乡侨务工作的亮点。苏州是一个发育中的都市侨乡。苏州市社区侨务工作可以说是后来居上。全市社区侨务工作不但全面展开，基本制度建设日趋规范，而且为侨服务活动各具特色，呈现出良好的发展态势，成为苏州侨务工作的亮点。苏州全市已逐步建立起市、区(县)、街道(镇)三级社区侨务工作网络，成立侨务工作领导小组，并注重摸查社区侨情，统计数据，建立资料档案，制订侨务工作台账。如沧浪区双塔街道建立起“街道-社区-侨务联络员”三级侨务工作网络；吴中区社区“侨之家”建立起侨胞侨眷名册、侨资企业名册、重点户和困难户名册等一整套侨务工作台帐，对人员变化及时给予调整。针对侨界群众最关心、最需要解决的问题，苏州全市社区先后建立了一卡通服务、文化活动、事务受理和生活服务中心及卫生服务站的“四心一站”工程，金阊区的“一指通”、沧浪区的“好管家”、平江区的“金乡邻”等均运用了高科技手段，将政府的服务与社区归侨侨眷的生活紧密联接。启动了“华侨华人联系服务点”挂牌活动，以社区侨务为依托，重点拓展新华侨华人、重点人士及海外回国创业人员的联络服务工作，发挥他们在海外的资源优势，大力开展以侨引资、以侨引智和以侨引商工作。苏州市先后已有15个街道社区被国侨办授予“侨法宣传角”和“全国社区侨务工作示范单位”。2011年11月底，全国社区侨务工作会议在苏州召开，就是对苏州社区侨务工作的肯定。国务院侨办李海峰主任在参观苏州市金阊区白洋湾街道“幸福侨家”时表示“值得好好总结，向全国推广”。[120]

社区侨务工作在都市侨务工作中的地位和作用可以从广州荔湾区这样的老都市侨乡的实践中得到很好的表现。

广州市荔湾区是一个传统的老城区，1998年以来，社区侨务工作得到蓬勃的发展。2002年12月广州市侨办下发了《关于进一步加强社区侨务工作的意见》，这对进一步加强社区侨务工作起了重要的指导作用。荔湾区社区侨务工作主要特色就是实行党委政府领导下、区侨办指导协调、区侨联会参与配合的、以街道社区为地域基础的社区侨务工作体制，确立了服务、维权、互动的工作思路，建立了从街道到居委会的上下联动侨务工作机制，构建了掌握侨情、跟踪服务、信息反馈的快速反应系统，完善了以服务为中心、以政策法规为保障、以宣传为手段、以组织活动为平台的社区侨务工作模式，形成了以街道社区服务中心为龙头、以侨心志愿者工作队为基础的侨务服务网络，培育了社区为侨服务，侨为社区做贡献的互动态势。整合资源，条块结合，开创社区侨务工作的新格局，不断加强制度建设，使社区侨务工作日益规范化。

不过，由于都市侨务的主要工作对象是新华侨华人，他们有的对参与社区侨务活动不是很积极。根据在北京等地的调查，新华侨华人一般不愿意参加社区活动，这与乡村侨乡的华侨华人一般与地方侨务部门建立密切关系的现象有很大的不同，也与老侨愿意与侨务部门联系的现象有很大的不同。例如2006年所罗门排华事件后，广州市侨务部门要到回国的华侨华人家里慰问，但多数遭到拒绝。新华侨华人，尤其是非本地籍的新华侨华人，除非是有事，否则不轻易找侨务部门这个娘家。事实上，在城市，凡是被圈起来的住宅区，社区工作都很难进入，人员信息很难掌握，侨务工作很难开展，不像在街道，通过居委会或者派出所可以轻易接触到侨的信息。在北京，机关大院和大型楼盘，侨务工作就很难进去。类似的情况，在各个都市都会遇到。这就需要我们在开展社区侨务工作时，创新思维，因地制宜，采取更加灵活的方法。

（二）经济科技工作

一般而言，无论都市侨乡还是乡村侨乡都在做侨务经济科技工作，但都市侨乡的经济科技工作尤其是科技工作要比乡村侨乡重要得多。随着中国经济发展的深化，都市尤其是大都市在吸引外来经济科技方面享有巨大的优势，也是我国吸收外资和引进外智的主要平台。

北京市现在的定位是世界城市，所以，侨务工作也围绕市委的战略而调整。从2009年后，北京侨办的工作重点做了调整，把服务地方与服务国家结合起来。依托北京的首都地位和世界城市的新定位，以项目、以兴趣、以发展来开展工作。北京拥有丰沛的政治、经济、文化、智力资源。北京侨务部门因地制宜，制定了经科、文教两条线作为工作抓手，有机地结合本地需求、侨办工作、海外需求三方的利益。北京总部经济发达，科技水平和力量雄踞全国之首。为服务地方经济发展需要，北京市在国侨办支持下，在2011年举办了“2011侨商北京洽谈会”，来自41个国家和地区的450家侨商，90家来自电子信息、生物医药、装备制造、新能源、节能环保等内地企业参加了洽谈会。洽谈会的主题是“科技引领、北京创造、合作共赢”，希望以此利用华商网络帮助“北京制造”、“北京服务”品牌走出去，借助北京高新科技产品的优势帮助海外华商转型升级。[121]此类洽谈会已经举办了两届。北京侨办利用积累的国外侨务资源，为北京市企业走出去服务、例如北京汽车厂要到日本考察，北京市侨办便替他们牵线搭桥，摸清情况，安排华侨华人帮助访问团，使北汽访问团的访问活动圆满成功。为了创造更好的引资引智工作环境，北京市在CBD核心区开工建设世界华商中心，筑巢引凤，打造华商总部经济区。

国务院侨办所举办的经济科技活动多数以都市为基地。主要有： 中国留学人员广州科技交流会，华侨华人中原经济合作论坛，海外华侨华人专业人士恳谈暨项目对接会，海外华侨华人高新科技洽谈会，华商企业科技创新合作交流会，海外华商中国投资推介会，东盟华商投资西南项目推介会暨亚太华商论坛，华侨华人创业发展洽谈会，华商领袖圆桌会，侨资企业西部行。

1.中国留学人员广州科技交流会。由教育部、科学技术部、人力资源和社会保障部、中国科学院、国务院侨务办公室、广州市人民政府主办，自1998年全国首创以来，在主协办单位和广大留学人员的共同努力下，秉承“面向海内外，服务全中国”的宗旨，秉持“开放，务实，创新”的工作方针，为广大国内需求单位和海外留学人员搭建一个相互了解、沟通、交流的平台，共谋发展。留交会经过12年的努力，规模不断扩大，内容不断丰富，形式不断创新，服务不断完善，成为我国最大的留学人才资源库，最大的海外留学人员项目信息库，最大的留学人才需求市场，成为国内规模最大、开放度最高、在海内外最具影响力的留学人才与科技信息交流平台。至2010年，有20370人（其中获海外博士学位者超过半数），12188个项目参加了留交会。在留交会的影响和带动下，全国的留学回国人员从1998年的不足4万人，上升到2010年的49万人；广东省10年来从不到2千人到2010年已超过4.5万人，留学人员企业3000多家；广州市优越的投资创业环境吸引了一批留学人员落户生根。广州地区留学人员回国人数每年以超过30%的速度递增，2010年在穗工作的留学人员总数超过2万人(部分自主择业部分留学人员无法统计)，创办的留学人员企业超过1500家。

2.华侨华人中原经济合作论坛，简称华合论坛，由国务院侨务办公室和河南省政府共同主办。2008年9月首先在河南平顶山市举办，这是继武汉“华创会”后，国务院侨办在中西部地区搭建的又一个对外交流合作平台。是国务院侨办首个在非省会城市举办的全国性侨务活动，也是河南省第一个侨务活动品牌。华合论坛立足河南、辐射中部、面向世界，秉持“合作、共赢、发展”的宗旨，以“中原经济区构建和后危机时代的抉择与展望”为主题，以促进与海内外华侨华人合作为主线，以招商选资为主要内容，积极引进海外先进技术、资金和人才，促成一批经济、科技、文化等方面的对外合作项目，促进区域经济持续快速健康发展。2008年、2009年和2010年三届华合论坛共计引进资金1168.16亿元人民币。[122]

3.海外华侨华人专业人士恳谈暨项目对接会。由国务院侨办与吉林省政府联合举办。自2002年举办以来，至2010年已成功举办六届，累计签约120项，在增进吉林省与海外华侨华人的交流合作、加速海外科技成果转化、促进地区经济建设与发展等方面发挥了积极作用。第六届会议由来自20个国家和地区近170多名华商参会，会议规模达600多人，增加了经济技术合作与对接、吉林省创新创业型高级管理人才引进计划等亮点项目。各参会华商代表带来合资合作项目涉及软件开发、新能源、环保、高新技术、高端医药医学研究开发、融资合作、教育合作科研、矿产、农业、生物资源开发、现代物流等多个领域。[123]

4.海外华侨华人高新科技洽谈会。简称海科会，由国务院侨办与四川省政府联合举办。旨在围绕四川全省“十二五”发展目标和总体部署，凝聚侨心，汇聚侨力，发挥侨智，面向海外大力引进四川加快建设西部经济发展高地急需紧缺的人才智力和资金技术。突出人才引进、重点科技与企业技术难题攻关两大重点，以“汇聚海外人才智力科技、加快建设西部人才高地”为主旨，着力搭建了人才引进、项目合作、信息交流三大平台，达到了汇集侨智、增进交流、扩大合作、互利双赢的目的，促进四川省内单位与海外人才充分对接，吸引更多海外高层次人才来川创新创业、合作发展。2011年的海科会引进百余名海外高层次人才，签约投资项目10个，投资金额总计101.8亿元人民币。[124]

5.华商企业科技创新合作交流会，简称华交会，是国务院侨办联合有关部委举办的大型侨务引资引智品牌活动，两年一届，旨在为华侨华人工商界和科技界人士的互动合作，为华侨华人参与中国产业创新和结构调整，促进华商企业与中国企业界的合作发展提供有效平台。已分别在浙江、东北三省、江浙沪、山东举办过五届。参会对象是海外知名华商工商实业界、华商世界500强财团领袖。华商实业家（在经贸、实业领域从业多年，拥有自主公司或在大型国外公司担任中、高级主管，有明确合作意向，至少携带一个以上合作项目）。科技专业人士（博士毕业工作3年以上，携带至少一项以上拥有自主知识产权的高新技术创新项目或能代表海外大企业寻求国内合作伙伴的）。[125]第五届华交会2010年在山东济南举行，以“携手齐鲁、共创辉煌”为主题，旨在促进海外华侨华人工商界、科技界人士与山东的合作交流，共同发展，互利共赢。来自东南亚、北美、欧洲等近30个国家和地区的海外华商、工商社团负责人及华侨华人高层次专业人士400余人与会，山东省政府和有关部门负责人、高等院校、科研机构、相关企事业单位等各界人士约600人参加了会议。[126]

6.海外华商中国投资推介会，简称海华会，由国务院侨务办公室主办、中国国际投资贸易洽谈会组委会协办、厦门市人民政府侨务办公室承办。会议以合作发展、和谐共赢为主题，以宣传推介中国经济发展政策和机遇，为海外华商投资中国特别是中西部地区、东北老工业基地搭建桥梁，促进交流、共谋合作发展为宗旨。自2007年以来每年举办一届，每届“海华会”都适时根据国家发展战略，提供平台，让海外华商更多了解国家发展战略，了解经济、社会状况和投资环境。2011年由国务院侨办主办、安徽省政府和中国投洽会组委会协办、厦门市侨办承办的第五届海华会，主要围绕安徽省开展推介活动，邀请宿州、淮南两个有代表性的皖北城市，以及以承接产业转移为主题的国家级平台——江北产业集中区的官员作为访谈嘉宾，集中体现安徽省承接沿海产业转移及振兴皖北的两大战略决策。[127]

7. 东盟华商投资西南项目推介会暨亚太华商论坛，简称东盟华商会，2003年由国务院侨务办公室和云南省人民政府主办，每年6月在昆明举行，同期举行的重大经贸活动还有“昆明出口商品交易会”(简称“昆交会”)、“南亚论坛”、“南亚国家商品展览会”。目的是为中国—东盟自由贸易区建设和西部大开发战略服务，促进西南地区与东盟华商合作交流。东盟华商会充分发挥了侨力资源优势，展示了东盟华商在西南地区建设中的特殊地位和作用，不仅促进了海外华商在中国开拓市场，也使发展前景不错的中国企业走出去到东盟国家投资，在海外华商自身经济实力不断壮大的同时，促进中国西南地区的经济社会发展，使合作双方实现“双赢”。前七届东盟华商会共有来自世界各地的华商2000余人次、西南六省区市1200余户企业参会，累计签署30个正式合同，总投资17.5亿美元，实际到位外资8.55亿美元，引进了一批世界华商500强企业。

8.华侨华人创业发展洽谈会，简称华创会，由国务院侨办、湖北省人民政府和武汉市人民政府共同主办，从2006年起，每年正式定点在武汉召开。以立足湖北、面向中西部、服务全国为宗旨。突出了华侨华人专业人士的技术智力优势，以引进技术、人才和科技交流为主要内容，同时把引进资金、开拓国际市场结合起来。华创会逐渐发展成为一个利用侨务资源促进中部崛起的品牌，湖北也成为中部崛起的战略支点。华创会的目标是发挥海外华侨华人人才资源优势和资金优势，多形式引进海外高层次人才，为促进华人华侨事业发展和推动中部地区崛起、为增强自主创新能力、建设创新型国家服务。2011年的华创会，吸引海内外代表共计2900余人，其中来自30多个国家和地区的海外华侨华人专业人士、侨商代表950多人。华创会举办十一年来，已累计引进海外优秀人才1000余人，引入资金600多亿元人民币，为华资华智顺利落地创造了良好条件。

（三）高端人才工作

多形式引进海外高层次人才，为科教兴国战略和人才强国战略服务是侨务工作的主要工作内容，为此，国务院侨办推出“海外人才为国服务计划”。该计划的主要内容包括：邀请有关领域专家来华讲学，围绕国家和地方发展战略献计献策，帮助解决技术难题；引进海外高层次人才、紧缺人才回国工作；搭建平台，吸引海外侨胞专业人士来华创办高新技术企业；为有意来华创业的人士提供政策咨询和资讯服务；会同有关部门完善相关政策，推动改善创业环境；建立侨务引智综合示范基地；表彰对我国经济、科技发展做出突出贡献的海外侨胞专家等。实施“海外人才为国服务计划”，都市侨乡是最主要的舞台。

近年来，上海市侨办认真贯彻中央“千人计划”和国务院侨办“海外人才为国服务计划”的精神，紧紧围绕上海市和区域经济社会发展重点，把浦东新区归国留学人员联合会等社会第三方组织的作用引入侨务引智工作，以张江高科技园区“国务院侨办引智引资重点联系单位”的推进工作为切入点，实现侨务引智社会化、专业化，探索出一条特大型城市侨务部门开展侨务引智工作的新路子。

　　1.侨务引智社会化。侨务引智工作只靠侨办单独作战则存在不少局限性。上海市侨办积极拓展工作思路，“跳出侨务看侨务”，“跳出侨务做侨务”，努力创造条件，发挥社会第三方组织的作用，将侨务引智工作社会化，提高侨务引智工作的水平。上海浦东新区归国留学人员联合会(以下简称“留联会”)是由优秀归国留学人员组成的社会团体，有会员3000余人。过去留联会一直和上海市侨办保持密切联系，但没有形成工作上的联动机制。2006年张江高科技园区正式成为国务院侨办“引智引资重点联系单位”后，上海市侨办积极引导留联会参与重点联系单位的推进工作，会同张江高科技园区管委会、张江集团形成了开展侨务引智工作的联动机制，开展了一系列有实效、有影响、有特色的侨务引智活动，开创了侨务引智工作的新模式。

　　2.品牌活动专业化。上海市侨办紧紧围绕上海的发展战略，结合浦东新区和张江高科技园区的经济社会建设的实际，携手留联会开展侨务引智专业化工作，取得积极的成效。（1）紧紧围绕上海经济社会发展大局开展侨务引智工作。如围绕上海国际金融中心建设，2008和2009年连续两年举办 “海外华人金融高管浦东行”活动。围绕张江高科技园区支柱产业，连续两年举办“华侨华人回国创业培训班”，2008年是生物医药专业，2009年则拓展至电子信息技术、生物医药、金融、咨询等张江高科技园区重点发展的产业。（2）发挥留联会优势，开展侨务引智专业化品牌活动。留联会大部分会员都是近年回国成功创业的“海归”，有丰富的创业实战经验。同时，留联会自身也有“老海归”帮助“新海归”的计划，留联会还受张江集团委托对张江海外创新科技园的企业进行孵化，而这正是回国创业的新华侨华人所缺乏和需要的。两年的创业培训班，留联会根据上海市侨办要求及学员构成，立足张江高科技园区实际，提出“专业设计、实战培训、交流互动、提振信心”的培训理念，制作专门培训教材、聘请高端师资，培训内容立足为上海新产业发展、聚焦张江高科技园区服务和为侨服务并举，指向明确，切合实际；培训方式活泼多样，注重互动和多向交流；培训过程注重与落地孵化服务相结合。贴近需求的专业化创业培训，受到学员的好评，学员满意率达到100%。（3）品牌活动和日常服务并举，侨务引智成效显著。如，举办“浦江人才计划”专题辅导座谈会，帮助在张江创业的华侨华人获得上海市相关部门的资助，为张江高科技园区新华侨华人提供现场办公服务及涉侨政策咨询。通过举办两次“华侨华人回国创业培训班”，已有10余位学员来张江创业发展；2008年“海外华人金融高管浦东行”活动有13位华人金融高管与上海相关金融机构签约或开展合作；有3位华侨华人专业人士获得上海市“浦江人才计划”资助；8人获市相关部门项目资助；张江高科技园区2家新华侨华人企业入选国务院侨办首批“重点华侨华人创业团队”。上海市侨办和留联会联动开展侨务引智活动，受到中央和上海市有关领导的高度肯定；也得到上海市相关部门的认可和支持，上海市侨办成为“上海市海外高层次人才引进工作小组”成员单位。

3.主动作为，整合优势。上海市侨办在重视留联会优势开展侨务引智工作过程中，主动作为，整合各方优势，坚持合作共赢，联动机制焕发出很强的生命力。针对金融危机下新华侨华人回国创业增多的形势，上海市侨办举办两次“华侨华人回国创业培训班”，围绕张江高科技园区的支柱产业，运用留联会“老海归”帮助“新海归”创业的计划，合成了培训活动的优质条件，取得很好的效果。发挥社会第三方组织作用，通过和上海市侨办联合举办侨务引智活动，留联会提高了在海外新华侨华人中的影响力，增强了留联会的凝聚力。上海市侨办注重发挥资源优势，促进留联会与海内外的联系。如，经上海市侨办牵线，促成留联会与加拿大中国专业人士协会签署友好协会协议；组织留联会会员到济南、天津滨海新区等地参观考察、寻找商机，并与天津市留学人员联谊会结成友好协会；邀请留联会参加上海市侨商会工作交流会，促进与侨商会的合作等。上海市侨办和留联会联动开展侨务引智活动的做法，延伸了为侨服务的手臂，提升了侨务引智工作的成效。

上海市侨办结合海外华侨华人专业协会意愿，采取设立“上海市侨办海外引智联系点”的重要举措。首批“海外引智联系点”包括美国南加州华裔教授学者协会、美国美中汽车交流协会、美国华人医药科学家协会、澳大利亚华人金融专家协会、英国中华科技文化专业协会、德国德中文化经贸促进总会和日本在日中国科学技术者联盟。除了上海市以外，苏州、宁波等城市都在海外设立了海外人才联络点，以吸引更多海外人才回国就业创业。苏州市在海外留学生高集聚国家和地区建立了数十个海外人才联络处。与在国内办交流活动或组团赴海外招聘相比，在海外设立联络点能使引才工作更加稳定和常态化。

海外人才联系处是连接国内与海外人才之间的桥梁，如何避免海外人才联络处流于形式，也成为摆在各地政府及侨务部门面前的一道难题。为此，苏州市在长期实践中摸索总结出一套经验，即调动联络处负责人的积极性和主动性，引导他们积极参与到苏州的人才工作中去。明确具体目标任务，建立有效的沟通机制和激励机制，这是海外人才联络处有效运行的可靠保证。

    （四）华文教育工作

   华文教育工作是侨务工作一项具有战略意义的基础性工作。做好这项工作，对于华侨华人传承和弘扬中华文化、保持民族特性，对于维系华侨华人与祖(籍)国的亲情和联系、促进中外交流，对于凝聚侨心、增进团结、促进华侨华人的生存发展，对于涵养侨力资源、开展侨务对台工作等，都具有十分重要的意义。

立足长远，涵养侨务资源，是华文教育的一个重要着眼点。“没有侨教就没有华侨，没有华侨就没有侨务”，这是长期侨务工作经验的升华。华裔青少年是未来华侨华人社会的中坚力量。有计划、有步骤地对他们进行华文教育，促进他们对祖(籍)国的了解和认同，强化他们的民族意识和民族特性，将为未来华社培养更强大的友好力量打下坚实的基础。华文教育不同于一般意义上的汉语学习，是侨务资源可持续发展的源头性工作。华文教育是中华民族在海外的“留根工程”、“希望工程”，是面向海外华侨华人尤其是华裔青少年这一特殊群体开展的民族语言学习和中华文化传承的工作，是海外华侨华人社会团结和谐、延绵发展的内在动力，也是海外华侨华人保持与祖(籍)国情感联系的根本纽带。

都市拥有优越的教育条件，在开展华文教育方面优势突出。以北京为例，北京的汉语语言学习环境全国一流，高等院校、科研院所、汉语国际推广中小学基地云集，这些条件促进了越来越多的海外华裔青少年在京学习接受学历教育和短期汉语学习。北京具有接受留学生资质的中小学有98所，授予汉语国际推广基地的学校有24所，能够提供师资雄厚，校园优美，设备完善的教学环境，已经成为海外华侨华人社会送下一代回(籍)国学习汉语和中华文化的首选城市，未来发展空间很大。许多华侨华人将到北京读书当作主要目标，许多原籍南方的华侨华人子女，对北京的历史文化十分向往，对北京的人文地理十分喜欢，即使家长反对，也坚持选择到北京读书，体验北方的生活。有些海外华侨华人，看中北京的优质教育水平，特地将孩子送回北京寄读。目前，在北京读书的华侨华人约有5000人左右。北京这一优势是许多都市比不了的，乡村侨乡更是望尘莫及。

侨务工作资源不是很丰富的北京市侨办，抓住这个机遇，从中牵线搭桥，从而推动北京华文教育的发展。从北京出去的新移民多出自教育系统，经过了教育界的精心培养，因此，高等院校、科研院所、汉语国际推广中小学基地成为政府做好侨务工作的资源之一。而北京在建设世界城市的进程中，北京中小学也需要依托“侨”不断加强拓宽的对外交流与合作。北京开展华文教育的举措包括华裔青少年来京参加夏(冬)令营、汉语短期培训与长期培训、建立境外友好校际关系、学生“手拉手”、海外中文教师培训等方面。以华裔青少年短期汉语培训工作项目为例，该项目主要为海外中文学校与北京优秀中学搭建合作平台，以满足海外华裔青少年短期来京学习汉语和中华文化的需求。在市侨办的指导下，北京市第八十中学是第一个承接项目并成功组织实施的学校，得到了参加培训的西班牙华侨华人中文学校17名学生及其家长的充分肯定。北京市还利用现代化手段，助推海外华文教育的发展。信息技术和大众传播媒体紧密结合，尤其是广播电视教学、互联网教学、远距离声像教学对提高教学效果、扩大教学覆盖面，有着巨大的优势和潜力。北京市侨办通过网络实施VCM互动式远程教学培训系统，开拓远程网络华文教育，并在北京和巴黎之间进行了实时互动。把海内外的华文教育、文化交流与信息技术、华语华文传播媒体和互联网教学更加紧密地结合起来，充分利用现代教育的科技手段，发挥各种教学形式的优势，是提高华文教育效果的发展方向。

深圳在开展华文教育中形成自己的特色。自2006年以来，深圳努力推动海外华文教育事业发展，先后组团出访美洲、欧洲、大洋洲和东南亚等11个国家，广泛接触海外华侨华人社团及华文教育、管理机构负责人，了解掌握当地华文教育水准和基本情况。在广泛调研的基础上，经过分析和征求意见，深圳选择马来西亚沙巴州作为开展海外华文教育的重点地区。市侨办与沙巴州华校董联会签订了《华文教育交流合协议书》，议定双方建立长期有效的交流协调平台，有步骤、有措施、有序地促进沙巴州的华文教育事业；进一步促进深圳市各校与沙巴州华校之间的交流合作，建立交流机制，开展各科教学交流以及师生互访等活动；深圳市在师资培训等方面提供形式多样的协助，每年向沙巴州华校赠送一定数额的中文书籍，形成年度协作会议制度等等。截至2010年，沙巴州各教育机构前来深圳进行华文教育交流的团组有20多个，两地围绕校际交流、教学考察、赠书、师资培训等内容的各种交流活动已达36项。此外，省、市侨务部门在深圳建立了5个省市级华文教育基地，促成马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨等国15所海外华文学校与深圳市外国语学校，育才第四小学等中小学结成姐妹学校。深圳向马来西亚和印尼两国派出36人次华文教育志愿者、舞蹈武术教师和教育专家，在当地开办幼儿园和中小学教师、校长培训课程；在深圳举办海外华文小学校长培训班，为海外侨校培训中、小学以及幼儿园校长、教师500多人。福田区园岭街道办、盐田区教育局与侨办、龙岗区侨办、罗湖区侨办、宝安区侨办、福田区全海小学、南山区蓓蕾幼儿园等单位，都积极参与了市侨办的赠书计划，向海外华文学校赠书6万册，内容涉及文学、历史、地理、哲学、中华古典文化等。举办海外华裔青少年“寻根之旅”夏令营活动，从1986-2010年，深圳市侨务部门接待了来深圳观光的华裔青年夏令营（团）80批，计1000多人次。各区侨办接待举办夏令营共40批，计1200多人次。营员分别来自美国、加拿大．澳大利亚、新西兰、法属大溪地、斐济、英国，法国、荷兰、德国、日本、马来西亚、泰国、毛里求斯、法属留尼旺等30多个国家和地区。他们在深圳进行形式多样的活动，参观侨乡建设和文化教育设施，学习中国民族舞蹈和乐器，与深圳的青年学生联欢，开展“祖国知识知多少”竞赛等。有的华裔青少年利用夏令营寻根问祖。特别是1992年来自荷兰的4位营员和1998年来自珐属大溪地的8位营员，2009年法属圭亚那30多位营员分别到横岗、龙岗寻根。通过举办夏令营，使这些华裔青少年加深了对祖国的认识，增进了他们对祖国的情感。在办好“寻根之旅”夏令营的基础上，2005年深圳市侨办还创办独具特色的夏令营活动一“思源之旅”。5年里，共有710名深港学子和华裔青少年参加了“思源之旅”夏令营活动。各区侨办也举办了形式多样、丰富多彩的夏令营活动，据不完全统计参加人数达2000多人次。2006-2010年，深圳市侨办努力推动海外华文教育事业发展，先后组织了8个华文教育调研和交流访问团组，出访了美洲、欧洲、大洋洲和东南亚等11个国家。[128]

（五）对外联谊工作

对外联谊工作是侨务工作的强项。乡村侨务和都市侨务都在做对外联谊工作。只是都市拥有更好的社会资源和较多的活动经费，所以在开展对外联谊活动上，无论是规模、档次还是数量，都比乡村侨乡高得多。

以深圳为例，1994年2月，深圳市侨办首次组织深圳市艺术团20人出欧洲荷兰、比利时、德国、奥地利4国，时间共20天，为当地华侨社团演出17 场，其中在荷兰阿姆斯特丹演出时，荷兰王国国王派出代表到访问团驻地与演员见面。1999年，市侨办又组织深圳市粤剧团一行56人出访美国，演出4场，受到华人的热烈欢迎。两次赴外国演出，不但华侨华人观看，外国人也观看。此外还组织“深圳侨界歌舞团”38人赴港参加国庆活动。2000年7月，深圳市侨办邀请印度尼西亚“华韵千里情”文艺团一行45人来深圳演出。2005年1月，组织罗湖艺术团一行20多人赴英国等国家对海外侨团进文艺慰问演出活动，并形成一个有特色的侨务工作品牌。2006年春节期间，宝安区侨办受省、市侨办委托，区侨办（侨联）、区文化局共同组成了宝安文化艺术团，赴英国、德国、比利时、意大利进行慰问华侨华人演出，为9个城市1万多名海外侨胞奉献了10场精彩的演出，在欧洲的侨界引起了巨大反响。2008年2月，市侨办与市文联组织了深圳市杂技艺术团一行10人，赴南美洲属圭亚那和苏里南等国，为1万多名海外华侨华人奉献了12场精彩的演出。2010年8月，为了庆祝菲律宾广东侨团总会迎来成立60周年庆典，市海交会组织艺术团赴菲律宾慰侨演出，期间还应当地其他侨界社团的要求加演多场。2011年1月，应印尼苏北华社慈善与教育联谊会的邀请，市海交会组织的艺术团在印尼棉兰亚洲国际友好学院举办的“同心毕力，再谱新篇——跨越2011"的迎春晚会上，为当地华侨华人献上了一道原汁原味的中华文艺大餐。2004年，市侨办组织福田艺术团一行20多人赴英国等国家对海外侨团进行文艺慰问演出活动，反响巨大。90年代以来，深圳市侨办先后组团赴欧洲、澳洲、东南亚、南美等地进行慰侨演出100多场，为海外侨社团献上民族音乐、歌曲舞蹈、杂技、魔术表演等，向海外侨社团赠送民族舞蹈服装、舞龙、醒狮等等，协助海外侨社团做好传承中华文化，传播中华文明。慰侨演出不仅满足了华侨华人对中华文化艺术的需求，也将中华文化传播到世界各地。[129]

活力四射的温州市，2009年全市侨办系统共举办联谊活动30次，邀请2500多名海外侨胞参加活动，其中市侨办举办了2009温州市海外侨胞、港澳台同胞迎春茶话会，协助市人大民宗侨外委举办了2009中秋三胞茶话会等大型活动4次，参加活动近1200名侨胞。全年全市共接待侨胞4790多人次，其中市侨办接待侨胞1700多人次，西班牙、荷兰、意大利、香港等国家和地区的重点侨团4批次。全市侨办系统出访6批次，到访11个国家和地区，考察侨情，拜访侨社，联络侨胞。举办温州市第二期海外中青年侨领研习班，邀请国侨办、外交部、商务部、市政府等领导及专家作了海外侨团建设和侨领素质修养、我国领事保护情况及需要注意的问题、金融危机与华侨华人经济等方面的讲座，来自22个国家46个侨团的47名侨团负责人或骨干参加研习。[130]

为了更加直观了解都市侨务工作的内容，这里以《南京市“十二五”侨务规划》为例来说明。[131]

《南京市“十二五”侨务规划》包括五个部分：一、发展基础；二、指导思想和主要目标；三、主要任务；四、重点项目；五、组织和实施。《规划纲要》客观地点出南京中心城市地位更加凸显，都市必将成为涉侨资金、人才、技术、信息的聚焦点。加上产业结构转型和大型项目“青奥会”的机遇，南京在“十二五”期间的侨务工作可以得到更大的发展。

在论述目标时，《规划纲要》强调：1.涉侨群体总量进一步扩大，成为衡量城市国际化水平、城市形象提升的重要指标。2.海外华人华侨专业人士进一步集聚，成为引进海外高层次创业创新人才的主力。3.海外侨资进一步集聚，投资结构趋于优化。4.华人华侨、归侨侨眷工作、居住环境更加优化。5.以2014年“青奥会”为契机，南京与海外侨胞的交流互动更加密切。以上五个目标，有些是“硬指标”，如到南京投资创业的华侨华人和专业人士要超过四万人。

在规划主要任务时，《规划纲要》列出了几项任务：

（一）围绕创业创新，打造侨胞人才高地

1、启动“海外人才南京服务计划”，引介国务院侨办掌握的高端人才资源及政策支持，为南京市打造中国人才与创业创新名城服务。

2、完善海外华人华侨高层次人才库，以现有200人为基数，年度增加25-30%。

3、在海外华人华侨专业人士密集的地区，与当地华人华侨专业团体、留学人员团体、国内著名高校海外校友团体建立引进人才的协作机制，邀请、组织其来南京考察。

4、每年开展“华人华侨高层次人才南京行”活动，推动海外人才与南京高校、科研机构、区县、园区进行人才项目对接。

5、与园区、科技创业特别社区合作，设立示范性科技园中园，规模引进华人华侨高层次人才。

6、依托侨务渠道，协助南京企业在海外建立研发中心、科技产业园，就地使用海外人才；协助开展国内人才的海外培训。

7、依托海外交流协会等侨务平台，促进政产学研金协同创业创新，促进高校、科研机构创新成果加速转化。

8、吸纳海内外侨商资金，探索设立和运作“侨商投资基金”，主要用于扶持华人华侨创办创新型企业、开发新兴产业。

9、做好华人华侨专业人士在南京创业创新的后续服务，提供工作、生活、公共参与等方面的辅导。

10、尝试建立海外专家咨询机构，为南京市发展建言献策。

   （二）推动侨资集聚，打造侨商兴业高地

1、以战略性新兴产业和现代服务业为重点，以全市重大经贸活动为平台，以海外侨商、侨商团体和跨国大企业华人高级管理人员为主要对象，以各类园区为主要承载基地，开展商务洽谈和项目对接。

2、赴海外侨资密集地区，通过侨商的桥梁作用，开展经贸合作交流。

3、开展“侨爱工程——百侨助百村”活动，引导侨商参与新农村建设，促进侨务资源与郊县发展需求对接。

4、推动南京企业特别是民营企业“走出去”，利用海外侨商渠道，开展跨国经营，兼并和收购境外企业和知名品牌。

5、引导侨资通过参股、控股等形式，参与国有企业的改制，进入公用事业、基础设施等领域。

6、做好侨资企业的服务工作，维护侨商投资权益。完善侨商投资企业协会的功能，建设好南京侨商团体；对全市主要侨资企业建立联系、走访、服务制度；完善侨商投诉信访制度，加强对涉侨经济案件的协调处理；推荐侨资企业参与江苏省、全国明星侨资企业的评选，广泛宣传侨资企业的贡献。争取建立“侨商大厦”，作为南京侨商活动中心。

    （三）构建和谐侨界，打造侨胞幸福城市

1、推动出台《南京市归侨侨眷权益保护办法》，使来宁投资创业的新华人华侨享受更多的市民待遇，推进依法行政、依法护侨。

2、加强对涉侨法律、法规、政策的宣传和咨询工作，推进“侨法宣传角”建设。

3、建立多部门参与的侨法执行监督检查机制，组织协调涉侨群体权益保障事宜。

4、建立覆盖全市社区的为侨服务网络，完善服务功能，提高服务质量。

5、推动兴建满足外籍华人、华侨等境外人员需要的生活服务设施，建设“南京市华侨活动中心”，开展侨界联谊活动。

6、开展“关爱工程”，对侨界困难群体进行社会保障、就业、医疗、住房、教育等方面的救助。

7、根据全市富民工程的进程，力争使全市归侨、侨眷居民全部纳入基本公共服务体系，实现农村归侨侨眷居民人均纯收入达到2.3万元、城市归侨侨眷居民人均可支配收入达到5.5万元。

8、鼓励海内外侨界力量加大对南京市社会公益事业捐赠的力度，建立健全涉侨捐赠工作网络，加强对侨捐项目的监督、管理和服务。

9、完善侨务信访制度，掌握涉侨舆情、民情、社情、行情，及时回应涉侨诉求，化解涉侨矛盾，预防和妥善处置涉侨恶性案件、群体性事件。

10、建立侨界民意表达机制，引导侨界人士有序表达利益需求，依法确保市人民代表大会中侨界代表的名额，推荐侨界代表性人士担任政协委员或列席政协会议参政议政。征求涉侨民主党派的意见，接受人大、政协对侨务工作的监督。向符合条件的海外侨胞授予“荣誉市民”等社会荣誉。

    （四）强化侨务文宣，推广城市国际形象

1、完善涉侨文宣平台，实现“南京侨网”提档升级，打造海内外侨胞喜爱的涉侨网站。

2、加强与中新网、中国侨网等涉侨媒体及各类专业媒体的传播合作，制作有影响的涉侨专栏和专题节目。每年利用《华人时刊》24个版面全方位推介南京。

3、在海外主要华文媒体开设南京专版、专栏，组织“海外华文媒体看南京”活动。

4、建立华文教育协调工作机制，加强华文教育基地软、硬件建设，增加数量，提升质量。选派优秀教师赴海外侨校进行示范教学，办好各类海外华裔青少年夏（冬）令营活动。

5、建立南京对外文化交流资源库，组织南京文艺团体、文化名人出访交流，引介海外华人华侨文化产品来南京展演。

6、会同有关部门，加强对涉侨遗址和文物的保护。

7、推进“华人华侨相约青奥”文宣工程，依托侨务渠道，广泛宣传青奥会，开展国际性交流活动，促进海外侨胞特别是海外华裔青少年关注南京和青奥会。

以上四个方面的任务，概括起来就是引进人才、引进企业、关爱服务侨胞和归侨侨眷、发展华文教育、开展外宣工作五个方面的侨务工作。其中，除了第二方面和第三个方面的部分任务乡村侨乡可以做一些之外，其他方面的工作，乡村侨乡是无能为力的。

在实施重点项目中，《规划纲要》共列出了六项：

（一）海外人才南京服务计划

将国务院侨办的“海外人才为国服务计划”与南京市产业和人才需求相衔接。争取国务院侨办“海外专家咨询委员会”会议、“海外华人专业社团联席会议”、“华人华侨专业人士回国创业研习班”在南京举办。通过各种渠道邀请海外华人华侨专家为南京市发展建言献策。为华人华侨专业人士来宁创新创业提供咨询和培训辅导。协助符合条件的园区，申请挂牌国务院侨办“引智引资重点联系单位”。推荐在南京创新创业的华人华侨高层次人才参加国侨办“华人华侨专业人士杰出创业奖”、“重点华人华侨创业团队”的选拔。

    （二）南京海外交流拓展计划

以南京市海外交流协会为高端交流平台，立足南京，面向全球，广泛吸纳华人华侨、归侨侨眷中的工商界人士、科技文化界人士（含海外高层次人才）以及政府相关部门负责人、海外知名华人华侨社团负责人，整合各界资源，全方位开展对外交流合作，不断拓展南京的国际交往空间。到“十二五”末，使协会成为南京市最有影响、最有代表性的涉外社团之一。积极运作协会下设的各专业委员会，促进专业交流、校企交流、银企交流、高校与园区交流、南京企业与海外侨商的交流。引导南京民营企业走出国门，利用海外侨商渠道，开发资源基地，拓展国际市场。

    （三）南京侨商投资企业服务计划

完善南京市侨商投资企业协会的制度建设，建立健全组织、财务、人事、管理、协调、活动等机制。5年内，每年新增会员企业约30家，每年协助1－2家会员企业上市。在侨商会框架内，对侨资企业提供政策指导和信息引导，鼓励、引导企业按照产业政策要求实现升级提档，鼓励大型侨资企业设立研发中心、销售机构和地区总部，推动企业做大做强；鼓励、引导企业规范经营行为，践行绿色、低碳理念，参与社会公益事业，树立良好形象，优化经营环境；引导企业参与职业教育、培训，参加和谐劳动关系企业创建，发展和谐劳动关系；引导企业开展各类劳动竞赛、技能比武和合理化建议等活动，参与劳动模范、五一劳动奖、工人先锋号等的创争活动。通过侨商会渠道，促进政府与侨资企业的沟通互动，反映侨商诉求，维护投资权益，同时协助政府开展对外经贸合作。

    （四）百侨助百村-侨爱工程

围绕南京市全域统筹、城乡一体化发展的部署，发挥侨务优势，搭建对接平台，鼓励、引导侨界资源，通过投资合作、引进技术、拓展市场、培育良种、科技扶贫、结对帮扶、捐赠公益、人才支持、建言献策、文明创建等形式，以改善农村基础设施和公共服务、开发现代产业和都市型高效农业、助推郊县工业化城镇化为切入点，参与新农村建设，促进农业增产、农民增收、农村繁荣。5年内，每年通过侨务渠道完成5个以上助农、助村项目。加强对助农、助村项目的后续服务，维护侨界在农村捐赠、投资、合作的合法权益。对做出突出贡献的侨界人士给予表彰和宣传。

    （五）归侨侨眷关爱工程

建立南京市归侨、侨眷困难群体的社会保障和扶贫救助机制，改善侨界民生。将生活困难、符合城乡低保条件的归侨、侨眷全部纳入低保范围，做到应保尽保；将归侨、侨眷全部纳入城镇职工基本医疗保障、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗；向城镇就业困难的归侨、侨眷提供就业培训和就业援助，鼓励和帮助归侨、侨眷创业；将符合住房保障条件的城市归侨、侨眷家庭，纳入廉租住房、经济适用房、公共租赁住房等保障性住房供应范围；符合市级特困职工条件的归侨、侨眷纳入南京市特困职工保障范围。对退休归侨职工和困难归侨给予生活补贴，并建立自然增长机制。确保政府购买居家养老服务覆盖到全市所有困难独居老年归侨、侨眷。

   （六）“华人华侨相约青奥”工程

在海外华文媒体上推出至少8个南京“青奥”专版；协调组织“海外华文媒体人看南京”活动；每年协办“中国寻根之旅”大型华裔青少年夏令营，与南京市青少年共同举行“青奥”主题活动；开展“万名海外华裔青少年迎青奥签名”、评选“青奥会海外小使者”活动，鼓励华裔青少年在海外广泛宣传青奥会；在海外华裔青少年、在宁侨商子女中招募青奥会海外志愿者；与海外侨团、侨校、华文媒体合作开展“全球华人华侨青少年相约青奥”活动，组织海外华裔青少年来宁观看2014年“青奥会”，与南京市青少年共同体验中华文化和青奥文化。

以上这六项工作，第一项是高端人才工作，第二项是对外联络工作，第三项是为侨企服务工作，第四项是辐射乡村工作，第五项是慰侨工作，第六项是配合城市活动工作。这些工作除了第二项、第三项和第五项乡村侨乡的侨务工作也有类似工作之外，其他各项是都市侨务的“专项”。

《南京市“十二五”侨务规划纲要》所列举的任务和措施，其他都市侨乡的侨务工作内容也差不多，无需赘述。

四、都市侨务工作的对象及其特点

都市侨务工作的对象从身份来说有七种人：（1）华侨，（2）华人，（3）归侨，（4）侨眷，（5）港澳同胞，（6）港澳同胞眷属，（7）留学归国人员；从类型来说有两种：（1）老侨及其眷属，（2）新侨及其眷属；从籍贯来说有本地的和非本地的；从主要服务对象来说有4种：（1）科技人才，（2）企业家，（3）社会贤达，（4）一般居民。科技人才与企业家是引资引智的对象，在服务国家发展大局的目标下，他们通常是侨务工作重点服务对象，社会贤达主要是指在教育科研领域工作的知识分子和参政议政的民主党派人士。

与都市侨务工作对象相联系的都市侨务工作，具有以下若干特点：

（一）新华侨华人是都市侨务主要工作对象

从侨务工作的角度，归侨侨眷、华侨华人均是侨务工作的对象。但是，乡村侨乡与都市侨乡的侨务工作对象在一般情况下又有所不同。乡村侨乡的侨情是住在侨乡的以归侨侨眷居多，较长时间住在侨乡的华侨华人较少，乡村侨乡做华侨华人工作主要是在华侨华人回乡的时候。都市侨乡由于其特殊性，尤其是大都市吸引了许多华侨华人在当地落户或者创业，所以，都市侨乡除了归侨侨眷之外还居住了不少新华侨华人，因此，在都市侨乡尤其是新兴都市侨乡，新华侨华人往往是侨务工作的重点工作对象。

以天津为例，天津的侨情特点主要是：一是海外天津人主要是在改革开放后走出国门的，上世纪80年代以后出国的约占九成以上。二是走出国门的天津人主要通过留学等渠道，因此他们的文化层次较高。在改革开放后出国的新华侨华人中，大学以上学历占一半以上，其中有相当数量的研究生以上的高学历人才。如今很多人都供职于医疗、科研和教育机构，有的成为单位骨干，有的创办自己的企业。三是在住在国立足扎根，并成立一些地缘性社团组织，如天津同乡会、海外天津人联谊会等社团组织。尤其是在北美地区的天津人，不仅数量多，而且影响力大。四是与国内联系密切。问卷调查显示，海外天津人对中国及天津发展很关注和比较关注的占到九成，与国内联系紧密的占一半以上，有较强回国发展的意向。五是年龄结构以中青年为主，30至50岁的占一半以上，50岁以上的约占两成。六是新侨多过老侨。上世纪50年代初期华侨响应号召，报效国家，回到天津的有7000多人。近几年来华侨华人回到天津创业、就业和求学成为趋势。他们长期居住在天津，在津拥有自己的事业，数量约有五六万人，新侨的数量比老侨多得多。[132]这就决定天津的侨务工作重点必然以新华侨华人为主。类似天津的情况，在其他新兴都市侨乡也差不多。例如在南京市，20年来侨情发生很大变化，居住在南京的华侨华人、归侨侨眷等涉侨群体总量急剧增长。据不完全统计，南京市现有归侨、侨眷及长驻的外籍华人、华侨已超过20万人，原籍南京或与南京市有渊源的海外华人华侨约在20万以上。其中，早期归侨逐年减少，而改革开放后出国的新一代华侨华人大量前来投资、创业、任职，与南京的联系日益紧密，华侨华人已成为南京市涉侨人员的主体。

居住在都市中的老归侨侨眷，所起的作用稍为逊色一点。以广州市荔湾区为例，归侨、侨港澳眷属占本地总人口的六分之一，海外乡亲总人口占荔湾区总人口的五分之一，照理说应该有不少“优势”，但根据荔湾区的介绍，发挥侨乡优势引进的资金、技术还是比较少，只有很少人在这方面起了作用。

（二）以大侨务视野来定义工作对象

    改革开放后，侨务工作的一个重大变化就是侨务工作的社会化。侨务工作社会化连带产生的影响是“大侨务”观念的确立。大侨务观念强调要突破地域的藩篱，要做一切可做的对象。

    天津市的海外天津人定义可以说是“大侨务”观念的直接反映。天津市将海外天津人界定为“祖籍地、出生地在天津以及曾经在天津工作、生活和学习过的海外华人华侨”。这个界定的主要考虑是，天津在历史上是一座移民城市，不是传统意义上的侨乡。开展海外侨务工作中只有采用“大侨务”的观念才能更适应天津侨务工作的定位和发展需要。

　　按照海外天津人的定义，初步估算目前海外天津人总数约为40万人，分布在80多个国家和地区，成立海外天津同乡会等社团组织80余个。海外天津人人数较多的城市包括美国的洛杉矶、旧金山、纽约，加拿大的温哥华，澳大利亚的悉尼、墨尔本，日本的东京等。从分布地区来看，海外天津人最为集中的是北美地区，主要是在美国和加拿大；其次是东南亚地区，主要是在新加坡和马来西亚；再次是大洋洲地区，主要是在澳大利亚；第四是西欧地区，主要是在英、法、德、意等国家；第五是东北亚和港澳台地区，主要是在日本、韩国和港台地区。海外天津人成立的主要社团有美国旧金山天津海外联谊会，美国美中天津商会，美国天津海外联谊会，美国纽约天津同乡会，美国华盛顿大华府地区天津联谊会，美国洛杉矶天津同乡会，美国旧金山南开校友会，美国天津大学校友会，日本天津同乡会，澳大利亚天津同乡联谊会，澳大利亚天津同乡会，加拿大天津商会，温哥华天津友好协会，德国天津同乡联谊会，法国天津协会，意大利天津同乡联谊会，泰国天津同乡会。

北京市在人们的观念中不是什么侨乡。事实上，北京作为首都，从建国后就因工作的原因、学习的原因聚集了一批归侨人士和侨属，只是他们大多数不是原籍北京的，加上比较分散，所以没有引起足够的重视。改革开放后，北京作为人才聚集地，向海外流出许多人才，这些人有的加入当地国籍有的取得当地居留权成为新华侨华人。随着北京经济社会和科技文化的发展，北京成为海外华侨华人回流的重点都市。这些变化引起北京侨情的变化。北京侨务部门从2000年起开始提出北京也是“侨乡”的概念，虽然还没有准确定位为“都市侨乡”。

北京市的侨情决定了北京侨务工作的重点所在。北京的侨情原先是以归侨侨属为主，主要散落在机关大院和教育文化机构，而新华侨华人群体则出现较晚，所以，在2005年前，北京市的侨务工作是以归侨侨属群体为重点，2005年后以海外华侨华人为重点。但是，北京人出国历史不长，实力不强，如果北京的侨务工作只限于做原籍北京的华侨华人肯定不行，必须转换观念，因此提出凡是路过北京的侨胞都可以是北京侨务工作的服务对象。

北京作为首都，是中国的政治、文化和国际交流中心，其悠久灿烂的历史文化吸引了海内外华人，每年到达北京参观的华侨华人人数非常多。如果突破地域籍贯的限制，将到北京的华侨华人当作北京侨务工作的服务对象，那么，北京的侨务资源就一下子雄厚起来。基于这种认识，北京市提出了一个首都侨务战略：凡是路过北京、对北京有需要的华侨华人，不管原籍是哪里，都是北京侨务服务的对象。这一发展战略的确立，为北京侨务工作打开了广阔的空间。

大侨务的战略的确立，为北京侨务工作搭建了宽广的平台，而2008年奥运会的举办和2009年建国六十周年大庆活动，则极大地促进了北京侨务工作上了新台阶。

在2004年以前，北京国外侨务工作的资源少的可怜。奥运会在北京的举办，为北京侨务工作带来了难得的发展机遇。在筹办奥运会期间，北京侨务部门以发动海外华侨华人、港澳同胞捐资建设水立方为契机，与海外华侨华人与港澳同胞建立了广泛的联系，先后有107个国家和地区的35万人捐了钱建设水立方。水立方建成后，北京侨办掌握了100多个海外华团的资料，与他们建立起关系。现在，每年北京市出访的有十几个团，大约30人次左右，来访的有2000多人次。

北京侨办在对外联系方面还有一个重要渠道，这就是国侨办经常将一些接待任务交给北京侨办来办，同时，每年全国政协开会时，北京侨办也要接待联络来京开会的港澳委员等。

北京奥运会之后，北京侨办在思考如何做好后奥运的工作，他们打出了一个响亮的新品牌。2011年3月到8月，由北京市侨办筹划的2011年“水立方杯”海外华裔青少年中文歌曲大赛在国家游泳馆举办。这项活动从2011年3月启动，在11个国家举办选拔赛，有19个华团及华文教育机构承办当地赛事，超过500人报名参加初赛。最后，有29名选手到北京参加复赛。2011年8月8日，在水立方举办颁奖晚会，场面热烈。通过这项活动，北京市与海外华社的关系进一步得到加强，影响力得到进一步扩大。

在举办中文歌曲大赛的同时，北京市侨办会同相关部门在2011年8月8日举办“艺术水立方”杯国际书画大展。以“汇聚·永恒”为主题，展出中国画、油画、书法、当代水墨等近百件艺术精品。展品主要来自组委会从2008年奥林匹克美术大展中挑出的20幅作品，以及以“盛世中华·奥林匹克·水立方”为创作主题征集的作品。

上海市提出在“大服务”中不断谋求侨务工作的新实效，在“大融合”中不断发挥侨务工作的新优势，在“大联谊”中不断涵养扩大侨务新资源，在“大侨政”中不断凝聚侨心促进侨界和谐稳定，在“大侨务”中不断探索形成特大型城市侨务工作新特色，在“大建设”中不断夯实侨务工作的坚实基础。

（三）中心型都市侨乡的工作对象最全面

由于都市侨乡有不同的类型，因此都市侨务工作的对象也有所差别。在新兴都市侨乡，其服务的对象以新华侨华人为主，在中心型都市侨乡，七种工作对象都有，而且其中的老归侨侨眷群体是重要的服务对象。例如广州市既有不少新华侨华人，也有相当多的老归侨侨眷，其中有些人生活还比较艰难，他们需要侨务部门的帮助。以笔者在广州荔湾区的调查，有一半的受访者承认需要社区提供协助就业、医疗保健、上门慰问等服务，根据当地干部介绍，在推行社区侨务工作中，一是依托街道的社区服务中心，为归侨、侨港澳眷属提供一站式服务；二是发动商家为困难户提供一帮一活动（如固定提供一定数量的大米、油等生活用品）；三是根据归侨、侨港澳眷属的特点开展联谊文体活动，从而提高了归侨、侨港澳眷属对社区的认同感和参与度。在厦门，帮助有困难的归侨成为厦门市侨办每年的工作重点之一，如在2011年，厦门侨办积极推动“关爱工程”，与市侨联联合开展“爱心惠侨”活动，1月为15位患重大疾病归侨每人发放5000元的救助款。8月与市侨联联合开展“爱心惠侨·侨心助学”活动，举办捐赠仪式为贫困归侨侨眷家庭今年被大学录取的新生每人发放5000元助学金。完成归侨低保对象的摸底核实工作，落实2011年度为归侨低保对象每月增发补助金100元工作，共下发补助款12.36万元。[133]

都市侨务的多种工作对象，对乡村侨乡来说是稀缺资源。乡村侨乡所服务的对象是“乡里乡亲”，缺乏五湖四海的人才，这是乡村侨乡侨务工作的局限。

五、都市侨务工作的地位

中国侨务工作按地域类型分，可以分为沿海片、沿边片、内陆片，按层次分，可以分为乡村与都市两个层次。目前的都市侨乡数量不是很多，但随着中国经济社会的发展，都市侨务工作将起到主导的作用，因此，都市侨务工作在中国侨务工作中具有举足轻重的地位。

（一）     都市侨务工作集中了国家侨务工作的基本内容

以厦门市为例，2011年厦门的侨务工作内容有：

1.突出中心工作，服务经济发展。(1)积极配合重要经贸活动。借助“第十五届投洽会”、“4·8台交会”、“5·18海峡两岸经贸交易会及闽商大会”、“6·18项目成果交易会”、 “文博会”等经贸、展会平台邀请海外华商回国、来闽、来厦考察，开展促进经贸合作交流和联络乡谊工作。(2)为招商引资牵线搭桥。(3)精心办好品牌活动。一是精心承办由国务院侨务办公室主办的“第五届海外华商中国投资峰会”。二是配合国侨办“侨资企业西部行”活动，组织部分荣誉市民、侨资企业代表赴贵州省开展投资考察。组织海外部分中青年侨领、重要侨商前往东北及山东进行联谊考察。组织荣誉市民、侨资企业代表赴天津、石家庄等地区开展经贸考察。(4)整合资源，加大区域合作。召开“2011年闽西南四市侨务工作协作会议”。(5)做好为荣誉市民和侨资企业等的服务工作。

2.拓展联谊交流，涵养侨务资源。(1)加强与海外侨胞联络。(2)推进海外华文教育工作，成功举办“2011年中国寻根之旅福建厦门营”活动，为华侨华人学生来厦就学服务。(3)开展侨务外宣工作。

3.关注侨界民生，依法维护侨益。(1)开展侨务扶贫救济工作，推动“关爱工程”和“侨爱工程”。(2)认真做好各项落实侨房政策工作。(3)坚持依法行政。(4)重视侨务信访和建议、提案的办理工作。(5)加强侨法宣传调研工作。(6)做好华侨农场和社区侨务工作。

以上的侨务工作内容包括了引资引智、对外联络、华文教育、品牌活动、服务侨胞、宣传普法、社区侨务、华侨农场、落实侨房政策、接待信访等等，内容比较齐全。

（二）     都市侨乡是开展侨务中心工作的主要舞台

中国侨务工作的中心工作如引资引智、侨务公共外交、华文教育、侨领培训、侨务研究等等，都是以都市为主要舞台。

在引资引智方面：近些年，国侨办选择了一批创业条件好、投资环境优的留学生创业园或高新技术开发区作为“国务院侨办引智引资重点联系单位”和“海外人才中国创业示范基地”。截至2011年，共有29个园区或单位成为国侨办的“重点联系单位”、“引智引资综合示范基地”或“创业示范基地”。通过与这些园区联合举办经济科技主题活动、开展创业辅导、引荐华侨华人到园区考察交流等多种形式，促进华侨华人到园区投资创业，帮助重点联系单位扩大对外交往。2007年，珠海高新区接受国侨办授牌，成为广东省第一个国侨办引智引资重点联系单位。2001年，南京江宁开发区被国侨办列为引智引资重点联系单位。

江苏常州市并非传统侨乡，据不完全统计，常州籍海外华侨华人仅有3万人。常州市侨办根据海外侨胞“不重乡土重祖国”的特点，充分发挥“见侨如见亲”的优势，将5000万海外华侨华人作为侨务部门的共同资源，在重点联系“四有人物”的基础上，聚焦新华侨华人、华裔新生代、社团新骨干，积极探索具有侨务特点、常州特色的招才引智、招商引资新路径。近年来，组织接待1100余人次海外人才来常进行科技交流、项目对接，成功引荐了45位海外领军型人才，促成新办留学人员企业159家，聘请了41位“海外侨务顾问”，有效构建了海外引资引智网络，走出了一条侨务引智的新路。

1.做精做实品牌活动。通过每年一届的“创业之桥――海外人才常州创新创业洽谈会”，集聚人才，推进项目。连续8年的“创业之桥”，共邀请近500余名海归高层次人才，携带450余个高新技术项目与“一核八园”及企业洽谈，引荐成功30名海外领军型人才。在2011年举行的第八届“创业之桥”活动中，侨务部门引荐的6名领军型创新创业人才分别与常州市孵化器签订入驻协议。

2.做特做优专题引智活动。配合常州市境外招才、招商活动，常州市侨办通过海外华人社团，有效联系海外高层次人才。2011年，侨务部门首次在洛杉矶和多伦多开展侨务科技引智活动，将乡音乡情与创业激情、政策驱动与典型带动有机结合，让学有所长或身居要职的海外人才感知常州、聚焦常州、选择常州。同时，侨务部门积极探索与国内知名高校及校友会互动。交通大学由清末洋务运动代表人物――常州人盛宣怀一手创办，在侨务部门的积极努力下，2011年“交通大学全球校友商界领袖峰会”在常举行，上海、西安、新竹等5所交通大学的校友欢聚一堂，海内外400余位科技、实业界精英云集常州，带来了一批项目，达成了一批合作意向。

3.围绕转型升级推动海归创业。2011年，常州市侨办举行首次侨务服务海归创新创业现场推进会。与发改、经信、科技、人社等部门联动，举行咨询会、座谈会，向侨商侨企宣传加快转型升级的产业方向和鼓励政策；与银行合作，为侨企启动1000万元以下优贷绿色通道；与海关、国检、出口信保等部门联手，通过举行“企业家沙龙”，为出口侨企提供便利和服务。

4.筑巢引凤引导创新创业。常州津通国际工业园和常州留学人员创业园分别被国侨办授予“海外人才中国创业示范基地”和“引资引智重点联系单位”。常州市侨办与“一核八园”紧密合作，牵线海外人才与园内企业对接洽谈。

5.排忧解难帮扶创新创业。与留创园共同建立“创业导师”服务制度，聘请企业家、风投创投、金融保险、税务策划专家等组成创业导师团队，为刚起步的海归人才提供服务和帮助；设立侨办网上服务平台，公开服务项目，推出呼叫式服务，公开服务热线，实行首问负责制和限时办结制；建立在常海归人才QQ群，为海归人才沟通交流积极搭建平台。海归人才常常会遇到家属就业，子女读书、就医等问题，常州市侨办协助相关部门出台“海归一卡通”，努力帮助海归人才解决后顾之忧。针对海归企业“用工荒”问题，与人社部门多次组织举办海归人才创业企业专场招聘会，通过网上招工等方式，帮助海归企业解决70%的用工需求。

在对外交流方面：以2004年深圳为例，举行涉侨外活动有十二次，具体如下：1月，深圳市侨办侨联组织市福田艺术团赴欧洲演出。2月，深圳市侨办侨联在香港、澳门举办“港澳侨界春茗会”。2月，世界越棉寮华人中国和平统一促进会在深圳召开反独促统大会。5月，深圳市、区侨务部门筹集26万元资助加拿大惠东安会馆重建工作。6月，举行华裔青少年“寻根之旅”夏令营，来自美国的近60名华裔青少年参加了夏令营活动。7月，香港深圳社团总会龙华分会管理委员会在深圳五洲宾馆举行成立大会。7月，香港深圳社团总会在宝安区召开“宝安区海外侨胞、港澳同胞及各界友好座谈会”，促进深港合作，维护香港繁荣稳定。8月，协同深圳市留学生创业园在香港举办“深圳留学生高新技术项目（香港）推介会”。9月，深圳市委、市政府在五洲宾馆五洲厅举行庆祝建国五十五周年国庆招待会，在深世界500强企业代表、在深外国专家、侨商代表、华侨华人代表、港澳台同胞及社会各界代表出席了国庆招待会。10月，深圳市侨联乒乓球代表队赴澳门参加第13届“港澳穗深珠”暨两岸六地侨界乒乓球联谊赛，并夺取冠军。11月，“世界黄氏宗亲总会第八届二次会员文化联谊大会”在福田区沙头下沙举行，来自海外14个国家和地区的黄氏宗亲社团首领及会员近千人参加了活动。12月，香港深圳社团总会在河源市和平县下车镇举行“和平县下车镇香港深圳社团总会中心小学”奠基仪式，香港深圳社团总会捐资200万元重建下车镇中心小学。这些对外交流既有走出去的，也有请进来的。交流的形式有会议、联谊、庆典、招商、体育、文艺演出等，应该说手段比较多样。

（三）     都市侨乡是承接国家侨务活动的主要平台

近些年来，国家在开展侨务工作中，经常以都市作为承接任务的平台。最主要的包括举办经贸洽谈会、举办侨领学习班、举办华裔青年夏令营、开展华文教育活动和对外文化交流活动等。例如山东济南市，2005年6月，国侨办与济南市政府共同举办“首届华侨华人专业人士回国创业研习班暨创新项目交流会”。2008年9月24－26日，承办由国务院侨办等部门主办的第四届华商企业科技创新合作交流会暨第二届华商领袖圆桌会。世界知名华商谢国民、陈有庆、陈江和、张晓卿等来自48个国家和地区的426位华侨华人工商、科技界人士参加。[134]又如，第四届世界华文传媒论坛在内陆城市成都市举行。共有来自五大洲47个国家和港澳台地区近400名境外华文传媒领军人物及国内主流知名媒体高层代表共600多名嘉宾参会，成为世界华文传媒史上规模最大、邀请范围最广、参会代表层次最高和人数最多的一次盛会。[135]

（四）     都市侨乡具有丰沛的侨务资源

都市侨乡的侨务资源主要表现在都市的社会资源。都市的政治、经济、社会、文化、教育等资源都是都市侨乡的侨务资源。都市侨务工作从这些资源中得到很大的发展空间和发展机遇。

被称为侨务工作新秀的江苏省不是什么侨务资源大省，可是他们抓住当前侨情变化的机遇，大胆开展工作，从而成为全国侨务工作的典型。江苏大力挖掘和利用社会资源，打造交流合作“平台”，连续多年成功举办“海外江苏之友”、“相聚长三角”、“华商企业科技创新合作交流会”、“国外侨务工作和地方经济社会发展论坛”等重大活动，成功引进了一批大项目。重点以侨务“品牌”活动为载体，在举办方式、活动内容、项目对接等方面不断进行改进和创新，侨务引资引智成效显著，2007年，全省侨办牵线搭桥合同利用外资62.18亿美元，实际到账外资10.07亿美元，与5年前相比，同比分别增长6倍和10倍。配合江苏的经济需要，大力吸引、聚集海外侨胞中的高层次人才，鼓励扶持他们创业，建立了“华侨华人专业人士江苏创业基地”，先后和地方市政府联合举办了“华侨华人专业人士创业发展镇江洽谈会”、“旅美南大校友苏南行”、“海外人才为国服务博士团江苏行”等重大招才引智活动。“海外江苏之友”活动是由省侨办创办的集海外联谊与引资引智为一体的大型侨务品牌活动。自1998年以来，已连续举办了10届。经过多年的培育和打造，这一活动已成为江苏联系海外华侨华人的桥梁纽带，成为省侨办系统服务大局的知名品牌，成为推介江苏、促进发展的重要平台。为贯彻江苏省区域共同发展战略，促进苏中、苏北地区的发展，充分利用省、市两级的资源和力量，把“海外江苏之友”的品牌活动规模做大，省侨办先后连续4年与淮安、扬州、连云港、泰州市政府，联合举办“海外江苏之友”活动，取得了显著成效，不仅招商引智成果多，而且侨务工作在当地影响大。和泰州市政府联合举办了第十届“海外江苏之友”活动，创造了多项历史之最：一是来宾数量之多创造了历史之最；二是海外来宾层次之高创造了历史之最；三是内容之丰富创造了历史之最，除了举行海协教育基金捐赠、合作项目现场签约以外，还举行了“十大爱心侨商”和“十佳创业新侨”的表彰活动；四是达成合作项目数量创造了历史之最。在对外宣传方面，积极利用华文传媒宣传、推介江苏，先后与美国《侨报》、法国《欧洲时报》、巴西《南美侨报》、加拿大《环球华报》、澳洲《星岛日报》合作，每年以280多个专版，在海外广泛宣传推介江苏。此外，还通过举办“海外华文媒体看江苏”等活动，扩大江苏在海外的影响，提高了江苏在海外的知名度和美誉度。先后两次协调海外侨胞和南京军区前线歌舞团合作，以“金陵艺术团”的名义代表省侨办和省海协访问欧洲和美国。2006年11月，艺术团赴美国，参加了由36个国家侨领出席的全美“全球促进和平统一高峰论坛”和“纪念南京大屠杀70周年祭”等活动，到美国4个城市进行专场演出，观众达万人，盛况空前。

在厦门，地方政府为了吸引高端人才，出台了许多优惠政策，并成功吸引了华侨华人高端人才，从而为厦门增添新的侨务资源。厦门火炬高新区在2009年4月先行先试，出台了福建省第一个引进海外高层次人才的政策。从2009年至2011年，厦门火炬高新区共引进海外高层次人才17人。2010年6月，厦门市出台了引进高层次人才“双百计划”以及相关政策措施。根据“双百计划”，厦门市计划每年投入1.5亿元，用5到10年时间，引进并重点支持100名能突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的境外科技创新创业核心人才。厦门中心城区思明区作为全国科技进步先进区和国家可持续发展首批实验区，围绕“两岸金融中心、东南国际航运中心、现代服务业示范区”等三大平台，突出“高、新、特”发展方向，大力发展总部经济、商圈经济、区域经济、政策经济。2012年年3月在全市率先启动了“英才计划”，区财政每年安排人才资金1亿元，并配套配偶就业、人才公寓、子女就学等优惠政策，力争用5年时间，全力培养引进一批对思明区经济社会发展有突出作用的各行业高层次精英人才。在这些政策措施的作用下，在福建省委省政府表彰的该省第一批58名“引进高层次创业创新人才”和5个“引进高层次人才创新团队”中，厦门留学生创业园有7位引进人才和1个创新团队入列，另有5人被评选为海西创业英才。该园有4家企业的杰出创业者入选科技部全国首批39名火炬创业导师，有2家企业被评为“中国留学人员创业园百家最具成长性留学人员创业企业”，有3家企业被评为2010年度厦门市最具成长性中小企业，有14家企业被评为2010年度厦门市成长型中小企业。厦门留学生创业园到2011年拥有孵化场地总建筑面积32万平方米，在孵企业近500家，累计孵化毕业企业200多家，孵化年产值超亿元企业12家、超千万元企业80多家，成为科技部重点扶持、总体规模名列全国孵化器十强、华东地区在孵企业数最多、海峡西岸最大的国家级科技企业孵化集群。[136]正是依托这些地方资源，厦门侨务部门在开展科技人才工作时拥有更大的发展推力和更广阔的发展空间。

（五）都市侨务工作具有较多的发展机遇

侨务社会化引起一些侨务工作者的担心。但是，社会化也为侨务工作带来新的机遇。尤其是都市侨乡，大型活动较多，这些活动其实也为侨务工作提供一个发展的机遇和以一个提升社会能见度的机遇。

例如2010年的上海世博会和广州亚运会等。2010年，上海市侨办趁上海举办世博会的东风，推出“华侨华人回家看世博”的活动。涉及的协作单位多达几十个，覆盖部分长三角地区，主要包括宾馆酒店、观光景点、投资创业、通讯交通、新闻媒体等行业，旨在为来沪参观世博的华侨华人提供多种形式的特色服务，让华侨华人切实感受到侨务部门利用社会资源开展的为侨服务。上海市侨办秉承“以人为本，为侨服务”的侨务工作宗旨，以更贴心务实的服务，让每一位回到祖籍国参观世博会的华侨华人感受到家一般的温暖和幸福，并引导华侨华人在“回家看世博”的同时，回国寻发展。在世博会还有一支有14人组成的华侨华人世博志愿者队伍，是世博园区唯一的一支海外侨界志愿者队伍，成员来自法国、西班牙、美国、墨西哥、澳大利亚、香港等8个国家和地区，其中年龄最大的24岁，最小的18岁。这些志愿者们受教育程度高、掌握语言种类多、兴趣爱好广泛。团队中大多数成员通晓三国语言和多种中国地方方言，有的成员甚至精通中、英、法、西班牙四国语言。多有丰富的实习和志愿者经历，有的成员曾担任北京奥运会香港志愿者领队，有的成员长期服务于残障儿童扶助中心。此外，由中国华文教育基金会主办，上海市海外交流协会承办，融侨集团赞助的2010“上海世博行”海外华裔青少年夏令营，共有来自菲律宾、印尼、马来西亚、新加坡和泰国的350多名华裔青少年参加。这次夏令营以世博为主题，旨在让华裔青少年回到中国，走进上海，了解世博，参加“华侨华人回家看世博”启动仪式的盛典。据统计，在上海世博会184天时间里，有190个国家、56个国际组织以及中外企业踊跃参展，参观者达7308万人。

在广州举办亚运会期间，广州市侨办和广州亚组委宣传部共同组织了“海外华文媒体广州亚运行”活动。来自日本、泰国、马来西亚、菲律宾、美国、加拿大，以及港澳台等11个国家和地区的18家海外华文媒体齐聚羊城，展开集体采访活动。分别参观采访了亚运城、广州地铁万胜围站、越秀区六榕街、广州大剧院以及广州的历史文化景观，实地考察了广州藉举办亚运之机，推动城市建设大发展，亲身感受广州市民迎接亚运会，创造新生活的热情。采访团对广州的建设和发展表示了浓厚的兴趣，大大提升了对广州亚运的认知。纷纷表示要编排好采访广州亚运专版，让更多的海外侨胞进一步了解广州，参与亚运。大会组委会负责人表示，广州是著名侨乡，侨胞分布在世界每一个地方，热忱欢迎海外侨胞来广州，共同参与和分享一届充满快乐、激情的体育和文化盛会！

（六）都市侨务工作的前景十分宽广

首先，“十二五”期间，中国将大大加快城镇化的建设步伐，新兴的泛都市带在经济发达地区不断扩长，农村城镇化进程加快，城镇化的发展将使都市侨务工作的舞台更加宽广。在中国的版图上，侨务工作的涉及的地区将越布越广。

其次，中国经济持续发展，必将吸引更多的新华侨华人回国工作生活，都市由于其经济、人才、技术、信息、交通等方面的优势，成为新华侨华人选择居住工作的地方，因此都市的侨务资源会越来越多。据统计，南京引进的68位国家“千人计划”专家中，62位为华人、华侨；159位江苏省“双创人才”中，130位为华人、华侨；入选南京市“321人才计划”的领军型科技创业人才的70%以上、科技创业家的50%，都具有“侨”的身份。厦门市自2010年推出引进高层次人才“双百计划”以来，两年两批共评出21名海外高层次人才、71名领军型创业人才，并已有2人入选国家“千人计划”。首批“双百计划”已落户或拟落户项目占入选项目的90%，项目注册资金累计达1.7亿元，已兑现补助和扶持资金2850万元。[137]

第三，中国经济的转型升级与对外开放程度的扩大，对华侨华人在促进祖国发展、加强与外国人民友好交流方面的需求只会加强，不会削弱。尤其是经济发达水平以及对外依存度较高的都市，更需要借助具有多种国际文化背景的华侨华人的力量。截止2010年底，海外华人华侨、港澳同胞在南京市投资的企业达1395家，约占全市外商投资企业总数的48.3%。投资领域分布在18个行业，涌现了一批知名企业，发挥了行业龙头、骨干作用。华商还发挥桥梁作用，引荐国外大企业和世界“五百强”企业来南京投资。受聘担任跨国企业高级管理人员的华侨华人，积极促进跨国企业与南京市的经贸合作；南京市赴境外开展商务活动，也得到了海外侨商、侨社的支持和帮助。

第四，由于中国对外交往的不断便捷化，华侨华人会出现更多的流动性。过去时代是“两头家”，现在是“两头走”，都市的侨务资源将更有活力。而且在信息时代，与海外的联系非常便捷。甚至可以在海外建立联络点，如杭州市先后与美国、法国、澳大利亚、加拿大、日本等国家和地区的华侨华人社团合作，设立海外引智联系点50余个。

六、都市侨务工作与乡村侨务工作

从一般意义上说，都市侨务工作与乡村侨务工作大致的工作内容是一致的，都是国家侨务工作的组成部分，都要服从国家侨务工作的发展规划和工作指引。但是，由于都市与乡村的差别，都市侨务与乡村侨务工作还是存在一些差异的。由于乡村侨乡多样性，本课题在比较都市侨务工作和乡村侨务工作时主要是针对新移民不多的传统乡村侨乡，否则，很容易举一个乡村侨乡侨务工作的例子来反证笔者的一些论述。这里需要特别指出的是，本课题对都市侨务工作和乡村侨务工作的比较只是从相对的角度，只是大概而已。

目前，我们乡村侨务工作基本上可以分为三大类：一是新移民较多的乡村侨乡，如福建长乐、三明和浙江的温州下属乡镇等，这些地区的乡村侨乡，具有第一代侨乡的特征，侨乡与海外有密切的联系，新移民对侨乡有较大的影响力，新建侨房较多，侨捐较多，侨汇较多，侨务工作活力强劲，侨务工作资源丰富。一类是没有什么新移民的传统乡村侨乡，主要分布在闽南、广东、广西、海南等地的乡村侨乡，这类乡村侨乡的侨务工作在经历过上个世纪的辉煌之后正处于走下坡的阶段。其表现是侨务机构与组织的裁减和萎缩，海外与侨乡关系的弱化，侨乡民众慕侨心理的衰退，出国移民冲动的衰减，侨务工作资源后继短缺。一类是有一定数量新移民的传统乡村侨乡，主要分布在广东江门和福建一些侨乡。这类乡村侨乡虽然有新移民，但他们基本采取扎根外国的取向，与侨乡的关系比较松弛，其状态介于第一二类乡村侨乡之间。本文的比较是以第两类乡村侨乡为主。

首先，在侨务机构设置上，都市侨乡的侨务机构和侨联组织比较健全。尽管多数与外事合署办公，但毕竟是一级机构。随着侨务工作社会化、政府机构改革的不断深化，中国基层的侨务机构设置出现明显的萎缩，它们或被撤销或被合并。侨务机构的萎缩直接影响到侨务工作发展，在基层往往是一个人负责多条“线”的工作，难以顾及侨务工作。基层乡村侨乡基本上只有侨联组织没有侨务行政机构，可是，侨联组织在不少地方活动较少，甚至连办事场所都没有。而乡村侨乡缺乏社会组织的支撑，很难通过整合社会资源为归侨侨眷提供有效的帮助。目前乡村侨务工作的乏力与改革开放前期乡村侨务工作的红红火火形成了鲜明的对比。

其次，与都市侨务工作拥有众多的社会资源相比，乡村侨乡的侨务工作在可借助的社会资源方面，或者说在侨务工作社会化方面遇到较大的困难，缺乏扩大和提升侨务工作内涵和水平的平台。乡村侨务工作还是局限于联络乡情，争取侨捐这两大方面的工作。要想拓展侨务工作的新领域，还是难以施展。在服务国家发展大局工作方面，如发展经济科技、引进人才、华文教育等难有作为。这就严重地影响乡村侨务工作在国家侨务工作中的地位。

第三，都市侨务的工作对象主要是新华侨华人、高端人才、留学归国人员、社会贤达，并涵盖本地籍与非本地籍，尤其在一些新兴都市侨乡，非本地籍的新华侨华人和高端人才是重点工作对象。

第四，在工作内容上，都市侨务工作内容远比乡村侨务丰富。以苏州市为例，2011年，苏州市一是引智引资成效显著。围绕苏州“八大新兴战略产业”，搭建四大引智引资平台：协助承办“苏州国际精英创业周”，积极承办“海外华侨华人高层次人才江苏行”常熟、吴江洽谈会；协助承办“清华大学海外校友江苏行”常熟、张家港活动；协助组织“相聚长三角-海外华侨华人高层次专业人士”考察昆山，促成一批海外人才和项目在苏州落户。2011年，全市新增侨资47.8亿美元，实际利用侨资超29.5亿美元，牵线搭桥促成侨资合作项目341个，名列全省首位。二是侨务资源不断拓展。苏州市侨务引智引资考察团，前往美国旧金山、洛杉矶等城市考察交流，拜访侨团、侨领，建立多个海外引智联系点。吴江市侨办成立了吴江北美创业联谊会，昆山市侨办成立了港澳江苏昆山同乡会，常熟市侨办成立了留学人才及博士联谊会。接待欧洲浙商总会、北美苏州同乡会、英国华人金融家协会、加中国际商会以及美国前劳工部副部长莫天成、纽约商务传媒集团董事长冰凌、旅美中国科学家工程师专业人士协会会长周麓波、澳洲侨领丁兆璋等侨团侨领。2011年全市接待华侨华人3950人次，其中海外高层次专业人士2770人次。先后与美国、法国、澳大利亚、加拿大、日本等国家和地区的华侨华人社团合作，设立海外引智联系点50余个。建立侨情数字地图，直观反映海外侨情。完善侨情信息库，新增录入国家“千人计划”人才信息20名，海外高层次人才专业人士信息876名。三是侨界民生持续改善。主要有做实关爱工程，做新社区侨务，完善基层侨务工作网格化管理，争创国侨办“侨法宣传角”和“社区侨务明星社区”。四是侨务宣传有声有色。加强侨务外宣，利用法国《欧洲时报》等海外华文媒体宣传苏州，为市外宣办和各市区提供海外免费版面5个。太仓市侨办特邀8家海外有影响力的华文媒体的总编、社长，到太仓进行为期3天的采访考察，并建立长期合作关系，提升苏州在海外的影响力。拓宽宣传渠道，积极征订《华人时刊》宣传苏州。发挥苏州侨网优势，宣传惠侨政策，反映侨界动态。与苏州电视台、苏州日报社、中新社等新闻媒体建立长期合作关系。五是加强队伍建设，在两为服务能力上有新提升。[138]

第五，在对外关系上，都市侨乡积极开拓资源，以事业、生活为基点，不断加强与华侨华人的关系。但在传统乡村侨乡，海外乡亲与侨乡的关系已发生严重的退化。乡村侨务工作的优势在于其亲缘关系。可是，在当前传统乡村侨乡，以家庭团聚为中心的向外移民活动导致侨乡的空壳化。过去的海外老移民，其家属大都在侨乡,他们对侨乡的捐赠或投资既是基于道义上的责任也是基于深厚的乡土感情。新一代却不一样，他们生在国外，长在异乡，已很少或没有直系亲属在侨乡，他们对侨乡没有童年的美好记忆，没有海外老移民对侨乡“骨连着肉”的深厚感情，这使得他们对家乡的建设发展，抱着“事不关己”的心态。新一代华裔很少参与家乡事务，更没有积极为家乡作贡献，这对海外移民在侨乡的影响力是一种较大的削弱，同时也削弱了乡村侨务工作的作用。

第六，都市侨务工作的活力比乡村侨务工作的活动较强。尽管在名义上乡村侨乡拥有比都市侨乡更多的“人缘优势”——即有更多的华侨华人，但这种“人缘优势”只是一种“论述”，乡村侨乡所拥有的海外资源，由于他们在当地生活了许多代，对侨乡的感情已经相当淡薄，缺乏认同感，起不到侨务资源的作用，其人数只是一种数字概念而已，导致乡村侨乡的侨务活力明显萎缩。改革开放前期，乡村侨乡发挥侨乡优势，在吸引海外侨胞的捐资方面走在前头。在那个时候，乡村侨乡的侨办和侨联，工作红红火火，不少地方建起侨联大厦，风光一时。可是现在，海外侨胞在乡村的捐资活动已经大大减弱，回乡时由于交通方便都不愿意回到老家，而是住到城里。广东高要回龙镇，有几万名在澳洲的新移民，前些年澳洲华侨一个办事处在镇里买了两层楼供回乡的华侨暂住。可是，现在交通发达了，到肇庆市就半个钟头的车程，现在华侨回乡后都到城里住，按当地人说，吃喝玩什么都有，随时叫辆出租车就可以走，谁还愿意住在乡下？目前办事处的房子没人住，显得残旧，有点人去楼空的感觉。

乡村侨务工作的低落，需要都市侨务工作给以更多的带动，需要都市发挥“中心”的作用，制定涵盖乡村侨乡的工作计划，从更高的层面上统筹考虑，通盘安排。这也是对都市侨务工作提出更高的要求。

七、都市侨务工作前瞻

“十二五”时期，国家在侨务工作方面主要着力于几个方面：1.努力涵养侨务资源，强化侨务工作优势；2.深化实施“海外人才为国服务计划”，提高侨务经济科技工作的实效和水平；3.加强侨务公共外交，增强中国文化软实力和国际影响力；4.制定实施华文教育工作规划，开创华文教育工作新局面；5.促进和谐侨社建设，树立海外侨胞新形象；6.加强制度和机制建设，依法维护海外侨胞和归侨侨眷正当合法权益；7.加强理论研究，构建中国特色侨务理论体系等。[139]“十二五”时期，侨务工作要实现三个转变。第一个转变就是在继续深化为引进资金、引进智力服务的同时，侨务工作要将努力向为加快转变经济发展方式、维护和促进祖国统一、拓展公共外交、增强国家文化软实力服务等更广领域、更高层面、更深层次来转变。第二转变是在继续重视利用侨务资源的同时，努力转向既重视利用侨务资源、更重视涵养侨务资源，努力增强为侨服务能力转变。第三个转变是在注重继续发挥侨务部门的优势的同时，努力向更加注重发挥各涉侨部门优势，形成全党全社会共同关心、支持、开展侨务工作新格局转变，从而实现侨务工作的科学发展、协调发展和可持续发展。[140]对此，都市侨务工作在以下这些方面发挥重要的作用。

在服务经济社会发展上，都市具有极强的经济社会集聚能力，各种经济总部、研发总部、物流总部、产业创意园、留学生创业园等都坐落在都市。这样趋势在一定时期内不会改变。乡村侨乡也可以发挥侨务工作的作用，为地方经济社会发展服务，但水平和能力就差得多。

在维护和促进祖国统一上，都市侨乡丰富的侨资源以及其经济政治中心的位置，对外联系面广泛，对外联系活动频繁，可以大侨务为抓手，具有更多的开展工作机会。乡村侨乡在这一方面的作为相对狭小一些。

在拓展公共外交上，都市能发挥政治、经济、文化、教育等全方位的作用，而且，还可以发挥友好城市的作用，进一步拓展城市的公共外交。广东佛山市与日本的伊丹市结为友好城市后，做过很好的双向民间交流活动，在佛山市区还建有伊丹会馆。仅广东省而言，友好城市的数量就有41个之多。这些友好城市是广东各个都市侨乡开展公共外交的重要平台。通过开展友好城市之间的活动，可以促进两地人民之间的交流和理解。居住在友好城市里华侨华人，理所当然可以扮演积极的角色。遗憾的是，在目前阶段，利用友好城市这个平台，以华侨华人为媒介，大力拓展公共外交的活动不是十分活跃。今后，通过友好城市这个平台，都市侨务工作是大有可为的，而乡村侨乡的侨务公共外交工作却是相当弱小的。

广东省各市友好城市一览表

     资料来源：广东外事网http://gdfao.southcn.com/yhsz/

在弘扬中华优秀文化上，都市拥有高水平、多类型的文化团体和演艺团体，通过各种传媒手段，可以有效传播中国优秀文化，在海外华侨华人社会中弘扬中华优秀文化。乡村侨乡一是缺乏人才，二是缺乏资金，要直接到海外推广中华传统文化难度较大，空间很小。

在努力营造对我友好舆论环境上，目前，都市侨乡的侨务机构多数与海外华文传媒建立合作关系，在海外华文传媒刊发有关报道。经常邀请海外传媒回国采访，扩大海外影响力，营造对我友好舆论环境。虽然乡村侨乡办有侨刊乡讯，直接寄到海外，但实际上侨刊乡讯的传播面非常狭小，效果不很理想。

在加强对侨胞的联谊和引导上，都市侨乡经常接待各种来访的华侨华人社团和人物，经常举办各种涉侨大型联谊活动和招商活动，有较多的机会接错各个地方各个籍贯的华侨华人社团组织和人物，具有优越的工作条件。乡村侨乡也有联谊活动，但主要是限于本籍的乡亲，工作面较小。

在大力拓展华文教育上，都市侨乡利用其优越的教育文化资源，建立不同层次的华文教育基地，无论是派教师“走出去”还是把学生“请进来”都做的有声有色。乡村侨乡的华文教育工作更多的是起到给华裔青年寻根的作用。但城市的现代化景观，对于来自落后国家的华裔青年具有相当大的冲击力。当前，为了涵养侨务资源，我们每年在各地举办次数众多的夏（冬）令营，向华裔青少年传播中华文化，培养他们对中国的感情。这些活动多数以都市为基地，期间包括到乡村侨乡寻根或者参观。应该说，多年来的这些工作是成功的。但是，我们也应该看到，培养华裔青少年的工作方法应该有所创新。例如，在这么短的时间里学习汉字、传统文化到底有多少成效？根据对一些夏令营活动的调查，学习汉字拼音多数华裔青少年都有抵触情绪。举办夏令营活动，不论什么形式，目的是为培养华裔青年对中国的感情和印象。中国近十年来，城市建设日新月异，许多城市的现代化水平高于世界许多国家城市的水平，很多来中国的华裔青年对中国城市的现代化印象十分深刻。广州的小蛮腰、上海的外滩、北京的鸟巢都给访问者留下美好的印象。因此，我们要注重给华裔青年展示中国城市发达、美好的一面，让中国在他们的脑海中留下深刻的印记。换句话说，展示都市新面貌在以后华裔青年工作中应该可以扮演更重要的作用。

在依法维护侨胞和归侨侨眷合法权益上，由于都市侨务工作服务的多样化，都市侨乡面临要维护的侨胞和归侨侨眷合法权益的内容比较复杂多样，但工作手段和工作力度也比较好，更重要的是，它为我们侨务法规的制定提供了很好的实践基础。目前我们许多涉侨政策和法规面向都市侨务的工作服务对象，以后，这种趋势会越来越明显。

总结以上论述，可以说，都市侨务工作在国家侨务工作中切合度较高较多，在未来国家侨务工作中将占有主要的地位，其发展空间较大。侨务工作要从都市政治、经济、文化、教育综合资源中不断获得发展的机遇和推力，促进都市侨务工作的新发展。都市侨乡还要发挥区域侨乡中心的独特作用，加强都市侨务工作对乡村侨乡的辐射，进一步整合区域侨乡的侨务工作，在国家城镇化建设进程中，在国家大力推动社会服务转型中，发挥主动性，积极有为，推动地方侨务工作上一个新台阶。

若干政策建议：

一、要树立都市侨乡与乡村侨乡、都市侨务工作与侨乡侨务工作的概念，正式使用都市侨乡与都市侨务工作的概念，破除都市侨务部门面对的定位困局。

二、要真正重视都市侨务工作在我国侨务工作中的重要地位。都市侨务工作的主要对象和内容决定了都市侨务工作必然在我国侨务工作大局中占有非常重要的地位。我们要从侨务战略的高度来谋划都市侨务工作，发挥都市侨务工作是我国侨务工作的坚实基础、重要平台、主要抓手的作用，推动侨务工作取得新发展。

三、要充分认识到城镇化对我国侨务工作的重大影响。在中国新一轮城镇化进程中，上层侨务部门要做好谋划，针对城镇化对侨务工作的影响，以现有的经验指导新兴都市的侨务工作。目前，乡村侨乡基层侨务工作面临的困难较大。但是，城镇化可以使侨务工作获得新的借力和平台，城镇化对我国侨务工作是一个有利的机遇。

四、要十分重视都市侨乡是区域侨乡中心的基本特点。国侨办在布置侨务活动项目，要有通盘考虑，想下棋一样来布局，相对固定的安排侨务活动项目在不同都市，使其起到领引区域侨务工作的作用。

五、要认真针对都市侨乡的不同特点，采取不同的指导思路。对广州、厦门、江门、汕头等老都市侨乡，侨务工作内容要比较全面，既面向新侨也面向老侨。对上海、北京、天津、南京、深圳、珠海、苏州等新都市侨乡，主要强调侨务工作重点面向新华侨华人和留学归国人员。对温州、长乐等新移民较多的都市，除了都市侨务工作的方法之外，还要借鉴传统侨乡的工作方法，注意“城与乡”结合，继续打乡情牌、文化牌。

六、要坚持都市侨乡的侨务工作要有差异化。新兴都市侨乡的社区侨务工作应该有别于老都市侨乡那种街道社区的办法，不一定需要大范围推广社区侨务工作。因为，新华侨华人与老侨由“单位人”变为“社会人”的处境不同，他们完全独立，不一定需要社区的服务。我们要根据新华侨华人的特性，适当改变现在的社区侨务工作方法，有所为有所不为，不必比赛谁的工作更细，以节省侨务工作人力资源。

七、都市侨务工作一定要认真借力所在都市的各种资源，将侨务工作项目与所在都市的大型活动项目结合起来，提高侨务工作的社会能见度。要注意利用和盘活友好城市的框架和资源，大胆开展对外交流，提升国外侨务工作和侨务公共外交的层次。开展都市侨务工作还要注意侨务品牌活动相对固定化和定期化，贵精不贵多，使品牌活动效益发挥到最大化，把腾出来的时间用于思考侨务工作的重大问题，以保证侨务工作的良性发展。

八、要举行都市侨务工作的座谈会，不断交流工作经验，认真研究问题，积极准备针对都市侨务工作的侨务政策法规的起草和出台，推动都市侨务工作的顺利发展。

（2013年）

参考文献

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7.国务院侨务办公室政研司编：《侨务课题研究论文集（2002-2003年度）》，2005年。

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9.国务院侨务办公室政研司编：《北美华侨华人新视角——华侨华人研究上海论坛文集》，中国华侨出版社，2008年。

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17.上海侨务理论研究中心编：《上海侨务理论研究报告集: 2007-2008》，上海人民出版社, 2010年。

18.上海侨务理论研究中心编：《上海侨务理论研究报告集: 2009-2010》， 上海人民出版社, 2011年。

19.国务院侨办侨务干部学校编著：《侨务工作概论》，中国致公出版社, 2007年。

20.国务院侨办侨务干部学校编著：《华侨华人概述》，九州出版社, 2005年。

21.《中国侨联五十年》编辑部：《中国侨联50年，1956——2006年》，中国华侨出版社，2006年。

22.石汉荣：《探解中国侨务》，中国评论学术出版社，2004年。

23.广州市人民政府侨务办公室编：《广州侨务与侨界人物》，广州出版社, 2000年。

24.章志诚主编：《温州华侨史》，今日中国出版社，1996年。

杂志

1.《侨务工作研究》

2.《八桂侨刊》

3.《华侨与华人》

网站

1.中国侨网

2.国务院侨务办公室网站

3.中国新闻网

4.广东侨网

5.福建侨网

6.上海侨务

7.江苏侨网

8.浙江侨网

9.温州侨网

10.广西侨网

试论入世后侨商会的作用

在市场经济中、商会作为社会中介组织形式之一占有独特的地位。在中国加入世界贸易组织之后，随着政府管理职能的转变，商会的作用会越来越大。侨商会是侨属企业和外商企业组织的商会，是一个新型的商会组织，它作为一个特殊的行业组织，除了在行业管理、信息指导、人员培训等方面起积极作用之外，对我们进一步加强与海外华商的联系，做好外引内联的工作具有独特的作用。

一、入世后侨商会的作用

非歧视、市场开放和公平竞争是世界贸易组织的三大原则。入世后政府管理职能主要体现在宏观调控职能、社会管理职能和公开服务职能三大方面，具体地说，政府管理职能的转变表现为：

(1)从直接管理到间接管理的转变。过去政府直接对企业搞审批、分指标、定基数，企业的行动要经过有关政府主管部门的审批。而在间接管理体制下，政府主要运用利率、汇率、税率等杠杆来实现对经济活动进行调控，企业行为主要是在利益机制作用下来做出决定的。

(2)从部门管理到行业管理的转变。在旧体制下，政府经济专业部门对部门内的企业进行直接指挥，部门之间的联系被人为割裂开来。而在市场经济中，政府不再对企业进行直接指挥，因此，在政府与企业之间需要一个中介层，这个中介层就是企业自己组织起来的行业组织，行业组织可以打破部门界限，对不同部门以及不同经济成分的同行业企业经济进行统筹规划。

(3)从命令式管理到服务式管理的转变。目前，我国政府对企业的管理表现为等级从属关系，都是通过行政上级下达计划、指令进行的，因而整个社会都呈现出行政化，随着加入世界贸易组织后政府职能的转变，政府对企业从微观管理转变为宏观管理，政府原有的行政指令式管理也必然要转变为服务式管理。

政府职能的转变导致一部分政府职能要交给商会等社会中介组织，侨商会就是政府转变职能后出现的新型商会组织，原来挂靠侨务部门的侨属企业以及港澳、华人企业组织成立了侨商会。侨商会作为社会中介组织要做到自主。自立、自养。自主是依法按照自己的章程进行组建，自立即依法独立进行活动，受国家机关的指导、监督。自养是依靠咨询、技术、公证和信誉进行有偿服务。商会组织一个基本特点就是为政府、为社会和企业提供双向服务。侨商会作为社会中介组织可以直接承担部分过去由政府承担的职能，如协助政府制定行业发展规划和行业政策，协调行业内部的合作关系，组织跨行业的经济合作，制定行业行为规范等。随着中国的进一步改革开放，商会还将负有签发商品产地证等责任。可以说，在中国加入世界贸易组织后，侨商会作为社会中介组织，在行业管理、信息指导、人员培训等方面其作用必将越来越重要，这是不可逆转的发展趋势。

二、发挥优势，挖掘侨力资源

侨商会是以“侨”字组合不同行业的行业商会，又具有广泛海外联系的特征，因此，侨商会可以发挥自身的优势，在侨务部门的协助下做好外引内联的工作。

首先，要加强对外宣传的力度。侨商会是一个新生事物，国内外许多人还不是那么了解，因此，有必要花大力气，加强对外宣传工作，树立侨商会的形象。在这方面，可以利用互联网技术的便利和优势，建立侨商会网页。侨商会网页的内容应该丰富实用，应该经常更新，使读者或者用户真正能够从网页中得到较多有用的信息，这样的网页才有吸引力。在目前阶段，限于人力和物力的限制，可以从简到繁，先链接到国内外有关网站上面，国外的华文报刊网站阅读人群很多，将侨商会网站链接到那里去，效果会比较好。此外，新加坡的世界华商网络(www.wcbn.zaobao.com.sg)也是一个影响很大的华商网站。世界华商网络是联系世界各地华人企业的广泛性商业资讯网站，迄今为止，这个有中英文版的网站共存录了90多个国家与地区的华商资讯。链接世界华商网络可以在较短的时间内使很多的人了解侨商会。在链接其他网站时，不要以为链接几家就行。事实上，不同的媒体有不同的读者群、链接媒体一定要多，这样才能收到效果。否则就会变成一种摆设。

其次，加强与海外华人商会的联系和合作。在海外华人社会中，商会是重要的社会组织，它不但在华人社会中具有较大的社会影响力，而且与当地政府保持密切的联系。与海外华人商会建立密切联系，对提高侨商会自身的地位，发展对外关系、挖掘侨力资源具有重要的作用。目前我们的侨商会，对外活动主要以港澳地区为主，但从发展的眼光看、应该将视野扩大到海外去，尤其扩大到东南亚去。东南亚应该是侨商会进一步挖掘海外侨力资源的重点地区、侨商会在这一方面应该起到先驱的作用，起到纽带和桥梁的作用。

第三，丰富对外交流的形式。侨商会可以通过参加世界华商大会、参加政府组织的对外招商活动、独立组团到海外交流等方式，进一步开展对外经济交流与合作。此外，华商会要发挥自身会员的海外关系，大力发展形式多样的对外交流活动。通过对外交流，一方面为条件成熟的国内企业提供走出去的便利条件，一方面吸引海外企业到国内投资，实现外引内联的目的。

三、不断完善，促进侨商会的发展

侨商会是一个新生事物，还需要不断加以改进、充实。

以新加坡中华总商会为例，该商会成立于1906年，是新加坡规模最大、历史悠久的商团机构，并在国际商业舞台上享有良好的声誉。目前的会员包括4千多个商号会员、个人会员，以及112个商团会员，所覆盖的联系网络包括20,000名直接与间接会员，层面极其厂阔。新加坡中华总商会的宗旨是提高和促进新加坡的工商业发展与经济繁荣，推厂文化、教育与技能培训工作，提倡社会福利，发展政府与私人机构之间的紧密联系。新加坡中华总商会的会务是共谋改善、发展及促进本国工商业；办理有关工商业之咨询、资讯及鉴定、证明事项；介绍及指导有关国内外贸易事项；调处会员之间工商纠纷(但不涉及雇主与雇员间之关系)；调查及编纂工商统计资料；举办展览会、开设工商业培训班及促进文化教育事业；召集工商业会议，组派工商业考察团出国访问以促进经济贸易合作和友好往来，联系友谊，加强业务联系；执行任何有助于达致上述所有或任何宗旨的其他一切事务。新加坡中华总商会所从事活动包括商业、社会、文化等方面，内容十分丰富。

就侨商会来说，要完全依照新加坡中华总商会的方法进行建设和活动是不可能的也是不必要的。但新加坡中华总商会的一些做法值得借鉴。

首先，要有健全的组织。新加坡中华总商会历史悠久、形成一套规范的组织原则和组织结构。商会领导人都是通过选举产生，商会内部设有相关行政部门，以保持商会的日常运作。凡是会员都得交纳会费，商会的运作经费除了会费外，还有商会自身产业的收入以及捐赠。由于经费落实，所以商会能够保持正常运转，并为会员提供到位的服务。侨商会要有权威性，就必需建立健全组织架构，坚持运作的民主化，透明化。否则，不但没有权威性，而且失去商会组织的民间性，成为变相的“政府经济组织”。

其次，为会员提供优质的服务。新加坡中华总商会除了为会员办理有关咨询、证明，签发原产地证书及转口产地来源证书，介绍国内外贸易，调解会员之间的纠纷之外，还专门为中小企业设立一站式服务，即资讯服务和转介服务，并协助将政府所有对中小型企业的援助计划结合起来，并加以协调，使得中小型企业能从中受益。同时，向政府有关部门反映业务方面的问题，争取或维护商业上的利益。举办各种研讨会、讲座和研习班，协助会员增进各种与业务发展息息相关的最新知识。设立商联网，会员可以通过电子商联网查询其他会员商家所提供的商品与服务。

第三，为会员创造更多的商机。新加坡中华总商会会员可以参加由总商会定期主办的海外经贸考察团，考察新的区域和国际市场。总商会主办的各项工商展览会，会员皆可优先报名参加。会员可以会晤到访的外国工商代表团，就商贸、经济及工业方面的经验和意见进行交流，同时洽商业务与投资合作项目。就目前而言，侨商会在这一方面还需加大工作的力度，以此开创侨商会工作的新局面。

第四，増强商会的凝聚力。会员既有义务也有权利。新加坡总商会会员可以根据需要，向总商会索取有关商业统计报告。免费在《会员名录》刊登公司所提供的产品与服务，以优惠价使用即时商业资讯报告服务；以优惠价使用原产地签证及贸易网络服务；以优惠价获取会籍数据库资料；以优惠价参与总商会的活动；以优惠价在《华商》刊登广告；以优惠价租用总商会设施；以优惠价使用总商会的翻译服务；以优惠价购买总商会的出版刊物；优先参与商品与商业展览会；享有优惠购物计划下的零售店购物折扣；以优惠价参与总商会企业管理学院培训促进中心的课程；免费拥有新加坡中华总商会——华侨银行万事达卡会籍等等。总之，使得会员有家的感觉，使他们感觉到加入商会的好处，从而自动积极地参与商会的工作。

在中国加入世贸组织之后，侨商会作为新生事物、在发挥行业中介组织作用方面，其重要性无疑越来越大。从推动侨务工作的角度看，支持和协助侨商会的发展具有重要的意义。我们应该加强对国内侨力资源的培育，协助侨商会的不断完善和发展，从而理顺侨务经济工作的关系，促进侨务工作的发展。

（原载《侨务工作研究》2002年第6期）

广州市荔湾区社区侨务工作调查报告

自1998年以来，根据国务院侨办的部署，广州市在全市范围内大力推广开展社区侨务工作。经过几年来的探索和建设，荔湾区社区侨务工作取得了很大的成就，涌现了一批社区侨务工作先进单位，站前街道和金花街道、逢源街道先后被评为全国社区侨务工作先进单位和广州市社区侨务工作先进单位。荔湾区各条街道在开展社区侨务工作中，根据实际情况，突出重点，形成特色。为了总结经验，找出差距，探索社区侨务工作新路子，在广州市侨办支持下，我们与荔湾区侨办组成社区侨务工作联合调查组，从2003年7月到10月，对荔湾区社区侨务工作进行了一次比较深入的调查研究。通过调查研究，把握社区侨务工作的现状和实践经验，分析存在的问题，参照其他地方社区侨务工作的经验，提出进一步加强和完善社区侨务工作的建议，以提高荔湾区社区侨务工作水平。调查研究工作分为两个部分，一是开座谈会和现场参观，二是发放书面调查问卷。我们首先在区侨办召开有多条街道和机团侨务干部参加的座谈会，然后到金花街道、站前街道、多宝街道、逢源街道、岭南街道进行现场调研，并参观金花街社区服务中心和部分居委会、站前街归侨之家、逢源街社区服务中心和文昌邻舍康龄社区服务中心等单位。本次调查问卷发放的街道有逢源街、金花街、站前街、西村街、岭南街五条街道，共回收问卷176份，调查对象是归侨侨眷港澳眷属和华侨华人（详见下表）。调查问卷的数据对我们掌握社区侨务工作的状况有很大的帮助，使我们能够从计量的角度观察了解社区侨务工作的现状，做到定性研究与定量研究的有机结合。

表1，受访者身份构成

表2，受访者年龄段

    现根据调查研究的结果，报告如下：

一，荔湾区侨情特点

荔湾区是广州一个老城区，2003年土地面积11.8平方公里，全区人口约52万人，下辖13条行政街。荔湾区华侨华人总数31,323人，港澳同胞48,579人，合计99,902人。归侨1,654人，侨港澳同胞眷属81,061人，合计82,715人。在广州市8个老市区中，荔湾区侨情的特点是各项指标处于各区的中间。即：归侨总人数居第三，港澳同胞总人数居第三，华侨华人港澳同胞总人数居第四，侨港澳同胞眷属总数居第四，华侨华人总人数居第五。

（一）海外侨情

荔湾区华侨华人分布在世界50多个国家，其中人数较多的国家有美国（13018人，占41.6％），加拿大（7156人，占22.9％），澳大利亚（3910人，占12.5％），马来西亚（928人，占3％）、新西兰（919人，占3％）。新加坡（900人，占2.9％）、印尼（796人，占2.5％）、英国（713人，占2.3％）。

图1，荔湾区华侨华人分布情况

改革开放后，荔湾区的对外新移民逐步增多，新移民总数有17,737人。荔湾区新移民的特点是：

1，以女性居多，占57.1％。

2，移民类别以家庭团聚为主，占86.1％。

3，新移民以青壮年为主，31岁至50岁的年龄段占58.1％。

4，文化程度绝大多数是高中以下，占85％。

5，新移民流向最多的地区是香港，占39.6％，第二是美国，占26.4％，第三是加拿大，占13.1％，第四是澳大利亚，占7.4％。从荔湾区新移民流向来看，移居亚洲以外发达国家的人数占50.4％。

新移民的增多，改变了原有的侨情面貌，进一步扩大了侨港澳眷属这一群体的规模，为加强海内外关系注入新的活力。值得注意的是，新移民在海外荔湾区华侨华人中占有相当大的比重，具体的说，大约有三分之一的华侨华人是新移民。从侨务工作可持续发展的角度来看，这是一个重要的侨力资源。

（二）社区侨情

社区侨情是指生活在社区中的归侨和侨港澳眷属两大群体的情况。

1，归侨。荔湾区的归侨有1,654人，以东南亚归侨为主体，大约占归侨总数的70％左右，归侨回国时间以文革前17年为主，因此目前的归侨年龄明显趋于老龄化。

2，侨港澳眷属。荔湾区侨港澳眷属有8万多人，约占全区总人口的七分之一。其特点是涉及面很广，如果从做好七分之一居民工作来说，社区侨务工作无疑占有重要的地位，具有重要的作用。

做好社区侨务工作，仅仅掌握一般性的侨情是远远不够的。需要了解归侨、侨港澳眷属与海外联系的密切程度、所联系的对象以及未来发展趋势；需要了解他们到底接受海外亲友什么样的支持？需要了解海内外双方互动的模式。为此，在设计调查问卷时，特意设计了这一部分的内容。

根据调查问卷，归侨侨港澳眷属的海外关系特点主要有：

1，关系密切，未来发展稳定   大部分受访者与海（境）外亲友保持者密切的联系，他们所联系的主要对象是父母子女、兄弟姐妹，均属直系亲属，而且有密切关系的海外亲友的出国时间以改革开放以后为主。所以，他们的海外关系的未来发展将会是稳定的，并且会持续相当长一段时间。这就决定了荔湾区社区侨务工作将是一项长期的任务，要继续努力，持之以恒，切切实实做好维权和服务工作。通过做好社区侨务工作，发展对外侨务工作，为荔湾区社会与经济发展作出更大的贡献。

图2，受访者与海外亲友关系

表3，受访者所联系海外亲友

表4，受访者关系最密切的海外亲友出国时间

2，双方关系以感情维系为主    在受访者中，接受海外亲友金钱等实质性支持偏少，侨汇以及支持创办企业等直接经济关系在双方关系没有占主导地位，与海外的维系纽带主要是感情维系为主。在归侨、侨眷、港澳眷属三种人之中，归侨有70％左右没有得到海外亲友的直接帮助，侨眷、港澳眷属情况略好一些，约60％左右。当然，海外亲友对创办企业或者提供市场信息偏少不一定是海外亲友的问题，它也包含了国内亲属是否具有创办企业的能力、是否已经在经营企业等问题。

表5，海外亲友的支持情况

表6，最近5年接受侨汇情况

3，交往模式是来的多去的少    从调查结果来看，没有出访的人数将近一半，但80％的受访者有海外亲友来访。这说明双方的交往模式是属于非对称性的被动型模式。在归侨这个群体中，约45％的人没有出访，他们基本上是东南亚归侨，另有40％多的人是偶然性出访。侨眷这一群体的情况要比归侨群体差一点。港澳眷属群体的出访以及境外亲属来访情况最好，这与地理上的方便性有关。

表7，最近5年与海外亲友联系情况

4，海外亲友关注国内亲友生活状况      虽然海外亲友对国内亲属的经济支持并不是很明显，但是他们与国内亲友保持比较密切的联系，还存在比较深厚的感情，因此，大多数人对国内亲属的生活状况以及与此有关的国家政策表示了较高程度的关注。

表8，海外亲友对国内关注事项

以上调查所反映出来的现象说明：侨港澳眷属依然与海外保持比较密切的关系，而且这种关系还会继续维系下去。双方联系的纽带是以感情为主，经济为辅。但海外侨胞对国内亲属依然保持相当高的关注度，这就要求我们在做社区侨务工作时工作要更加扎实，要采取更加细致的工作方法和富有实效的服务措施，让海外侨胞看到我们的工作实效。

（三）归侨侨眷对社区侨务工作的评价

归侨侨眷参与社区活动的程度以及对社区侨务工作的评价是这次调研的重点之一。根据调查问卷的反馈，归侨侨眷对自己“侨”字号作用的评价大约一半对一半。看来，如何加强对归侨侨眷的服务，让他们感到侨务工作的成效是一个值得继续努力的问题。

表9，受访者对侨字号作用评价

1，对社区侨务工作评价较好

对于社区侨务工作，大部分归侨侨眷认为具有实质性，并感受到社区侨务工作的作用，但可能由于社区侨务工作的机制还在探索之中，对社区侨务工作的效率则持中庸的态度。

表10，对社区侨务工作的评价

2，愿意积极参与社区侨务工作

令人鼓舞的是，大部分侨港澳眷属还是比较积极的参与社区侨务工作，大部分人愿意为社区侨务工作贡献自己的力量，这无疑是我们进一步开展社区侨务工作的有利条件。侨港澳眷属参与社区侨务工作的内容主要表现为捐款、参加义务劳动和提供建议，在对外联系和引进外资方面的表现还不是很突出。

表11，受访者参加社区活动情况

表12，受访者为社区侨务做过的工作

3，喜欢参加联谊、公益等活动

从调查情况来看，侨港澳眷属喜欢有“活动”，活动的内容包括联谊、公益活动和政策法规宣传活动等，这表现出归侨侨眷这个群体的个性和需求，为我们制定社区侨务工作方案提供了依据。

表13，受访者喜欢参加的活动

4，希望社区帮助落实政策和提供法律支援

荔湾区作为老城区，在城市改造过程中常常会遇到侨房政策问题，需要社区在落实政策和提供法律支援等方面为他们提供切实的帮助和支援。同时，由于他们之中老年人占了一定的比例以及部分归侨侨眷存在生活上的困难，所以要求社区提供医疗保健和上门慰问也占了一定的比重。

表14，希望社区提供的服务

二，社区侨务工作的现状和经验

自1998年全面推广社区侨务工作以来，荔湾区社区侨务工作得到蓬勃的发展。2002年12月广州市侨办下发了《关于进一步加强社区侨务工作的意见》，这对进一步加强社区侨务工作起了重要的指导作用。社区侨务工作是城市管理制度改革和国内侨务工作重心转移的产物。在开展社区侨务工作中，荔湾区把社区侨务工作放到全区工作的战略位置上来，促进社区侨务工作的不断发展。在建设社区侨务工作中，采取了以区为主导，以街道社区为中心，以居委会为基础，突出特色，优势互补，相互促进，通过培育社区精神，构筑全区社区侨务工作的大格局。

（一）树立以社区精神为内核的社区侨务工作新思路

开展社区侨务工作建设，首先面对着如何建设社区侨务工作的问题。关于这个问题，大家通常探讨的要点集中在如何建立社区侨务工作机制、社区侨务工作网络、社区侨务工作内容，等等，其实这些都只是属于社区侨务工作的“形式”。要进行社区侨务工作建设，最终都无法回避这样一个基本问题：什么是社区侨务工作建设的实质和目的？

首先，社区侨务工作概念的提出，规定了社区是社区侨务工作的前提，其实质在于将侨务工作融入社区，其目标是使社区侨务工作成为社区整体工作的有机组成部分。换句话说，社区侨务工作的客体就是社区。其次，社区侨务工作服务的主体是归侨侨眷港澳台眷属这个群体，这个群体也是社区居民的一部分，不是独立游离社区之外的群体，他们与社区其他居民共同生活在同一社区的蓝天下。第三，“社区为侨服务，侨为社区做贡献”这个口号的提出和实践，本身就说明了社区侨务工作是以社区为依归。因此，开展社区侨务工作，必然要以服务归侨侨眷港澳台眷属群体为出发点，必然要以社区为中心，必然要以实现社区整体建设、达致社区共同进步为目标。

荔湾区作为一个老城区，蕴藏着深厚的地域文化——西关文化，区内居民对西关文化有较强烈的文化认同感，这是一大优势。近几年来，随着城市建设的发展，原来那种西关大屋老街坊式的亲密人文关系由于新住宅大楼拔地而起受到不同程度的削弱，原来那种相对一致的地域文化认同由于区内居民人口的迁移导致文化认同出现多元化的趋势。虽然建设社区侨务工作要坚持依托社区融入社区的观念，但依托社区融入社区有形式上的依托和融入，更要的是要有社区文化认同上的融入。当社区归侨侨眷在思想上、认识上、行动上真正将所在社区当作自己的生活家园、精神家园，有与所在社区同呼吸共命运的意识，那么，归侨侨眷在建设社区侨务工作中、在为社区做贡献中就会发挥更大的主观能动性，就会爆发出更大的创造性。所以，无论是建设社区侨务工作还是建设社区，都离不开社区共同文化认同的培育，离不开现代社区精神的培育。

所谓现代社区精神就是社区居民以所在社区为边界，以主人翁的姿态，发扬守望相助的理念，求同存异，整合力量，同心协力，共同建设自己的社区家园。依托社区、融入社区，其实就是规定了社区侨务工作要树立社区精神的本质要求。社区侨务工作建设首先要培育共同的现代社区精神，营造亲密互助的社区邻里关系，这对社区建设具有重要的作用。有了共同的现代社区精神，开展社区侨务工作就能做到事半功倍。

我们常说，开展社区侨务工作不是重起炉灶，而是依托社区，通过整合和重组社区资源为归侨侨眷提供更方便更广泛更有效的服务。整合资源包括整合侨务资源和整合社区资源两部分。整合侨务资源主要通过整合所在地区单位和社区的侨务资源，如金花街与该街道所在单位侨务资源的合作等。整合社区资源主要是通过社区服务中心和街道职能部门向归侨侨眷提供各种服务，并利用社区中的其他团体为侨服务。整合社区资源的过程其实也是塑造社区精神的过程。

基于这种认识，荔湾区在建设社区侨务工作活动工作中提出要抓住社区这个核心，其要务在于培育共同社区精神。只有在思想上牢固树立起共同的社区精神，才能在行动上更有效的开创社区侨务工作新局面。具体的说，在社区侨务工作建设中要大力弘扬西关文化为历史底蕴的地域文化，在目标上要大力树立现代社区精神，在内容上要大力提倡社区的人文关怀，在形式上要大力培养新型邻里互助关系，将培育以西关文化为底蕴的现代社区精神作为全面推进社区侨务工作的新思路。六年来，荔湾区的社区侨务工作就是在建设现代社区精神的指引下，以建设现代社区精神为切入点，推动社区侨务工作的全面建设。

（二）建立以网络为支撑的社区侨务工作大格局

应该怎样开展社区侨务工作的建设？开展社区侨务工作，以街道社区为中心、以居委会为基础，是建设社区侨务工作的基本属性和必然要求，必须毫不动摇地坚持以街道社区为中心、以居委会为基础全面开展社区侨务工作，这样才能促进社区侨务工作全面、深入的开展。在现行城市管理体制下，如果不从全区一盘棋的角度去规划、指导、协调社区侨务工作，只是简单放手让街道社区开展社区侨务工作，就难以真正完成全面建设社区侨务工作的任务，就难以更有效的整合社区侨务工作资源，就难以在更大程度上共享社区侨务资源的优势。要从全区整体工作的立场上，根据具体环境和具体条件去推动社区侨务工作的发展，鼓励各条街道扬长避短，因地制宜，量力而行，寻找特色，大胆实践，立足现实，发挥优势，采取新举措，努力开创社区侨务工作的新局面。

在开展社区侨务工作当中，荔湾区从建立和完善社区侨务工作机制的角度，以制度性的安排，保证社区侨务工作有效、有序的发展。着力构建四个网络，即组织网络、工作网络、活动网络和信息网络。

1，组织网络：建立以区领导为核心，区侨办协调指导、区侨联会参与配合为第一层次；以街道党工委为核心，社区侨务工作协调委员会或者街道侨联会为主导为第二层次；以居委会和侨联小组相结合为第三层次的三级组织网络。这三级网络上下互动，分级开展工作。其中，着力依靠居委会做好社区侨务工作，因为居委会是归侨侨眷的邻居和伙伴。在我们进行的抽样调查中，约有60％的归侨侨眷当遇到困难时首先选择居委会作为诉求的对象。他们认为，在日常生活中，居委会与他们最亲近，也最了解，双方形成了“睦邻关系”。居委会与侨联小组能够为他们提供有效、快速的服务。

2，工作网络：建立“四个一”网络，即一个窗，一条线，一个口，一支队的工作网络。一个窗就是通过在社区服务中心设立侨务窗口，为侨提供一站式服务；一条线就是通过社区街道和居委会侨务组织，密切联系群众，掌握侨情动态，把归侨侨眷组织动员起来；一个口就是通过侨务部门，牵头落实有关侨务工作政策，为归侨侨眷提供法律支援；一支队就是通过侨心志愿者队伍，对有需要的归侨侨眷提供及时到位的服务。

3，活动网络：建立以学习为中心的社区侨务组织的组织学习制度，建立以“三访三送”为中心的群众联系制度，建立以重大节日联谊活动为中心的社区活动制度，建立以解难济困为中心的侨务服务制度；建立以普法维权为中心的宣传活动制度。以五个制度催发社区侨务工作的效率与活力。

4，信息网络：通过在社区服务中心摆放有关侨务政策法规材料和办事指南，方便归侨侨眷了解和掌握党和政府的有关侨务政策；通过《荔湾侨讯》和“侨心网”网站宣传侨务法规政策，公开办事程序，发布侨务信息，增强侨务工作的社会能见度。以一报一网，扩大社区侨务工作在国内外的影响力。

这四个网络既是独立开展工作，又互相渗透互相配合，共同锻造了社区侨务工作的新机制。

实践证明，从区级的角度推动社区侨务工作的建设与大力提倡开展以街道社区为中心的社区侨务工作的目标并不矛盾。在实践中，荔湾区始终抓住“四个坚持”，即：始终坚持加强对共同社区精神的培育，始终坚持以街道社区为中心开展社区侨务工作，始终坚持依靠基层居委会的工作力量，始终坚持促进双向互动的态势。荔湾区的社区侨务工作正是由于在总体上坚持了新格局，在思想上培育了新精神，在实践上贯彻了新机制，在工作上依托了新网络，在目标上催生了新态势，在形式上形成了新模式，所以才比较有效的促进了整个荔湾区社区侨务工作的新发展。

（三）创建有特色的社区侨务工作新模式

荔湾区在开展社区侨务工作活动中，在总体上形成了区党委区政府领导下、区侨办指导协调、区侨联会参与配合、以街道社区为中心、以居委会为基础的社区侨务工作新格局；完善了以服务为中心、以政策法规为保障、以宣传为手段、以组织活动为平台的社区侨务工作新机制；确立了服务、维权、联系的工作内容，构建了掌握侨情、跟踪服务、信息反馈的快速反应系统，形成了以街道社区服务中心为龙头、以侨心志愿者工作队为支撑的侨务工作服务新网络；培育了以社区文化为导向、以社区精神为支柱，形成社区为侨服务，侨为社区做贡献的社区侨务工作互动新态势；因地制宜，发挥优势，形成不同的社区侨务工作新模式。

在实践中，各条街道各个社区根据自身的特点和优势，因地制宜，创造性的探索社区侨务工作的新路子和新模式。涌现了四种有代表性的社区侨务工作模式：（1）金花街模式；（2）站前街模式；（3）岭南街模式；（4）逢源街模式。

（1）金花街模式：金花街模式是在街道办事处主导下，通过街道加大对社区建设的投入，建立社区服务一条街，为社区居民提供一站式服务，形成社会化、网络化、市场化的社区服务模式。在开展工作中，以地区侨务工作协调委员会为龙头，整合社区内机关单位和企业的侨务资源，发挥侨力资源的集合优势，以社区为依托，以制度化为保障，以快速有效服务为前导，以关怀到位为基础，营造出一个社区侨务工作的强势格局。金花街模式是目前以行政力量主导社区侨务工作建设一个较好的范例。

（2）站前街模式：站前街模式的特色是形成以街道侨联会为核心，以居委会为基础的社区侨务工作机制。站前街社区侨务工作的成功经验，一是侨联会有一个热心侨务、默默奉献的领头人，二是侨联会有稳定经费来源和固定的活动场所。由于有一个热心侨务工作的领头人，站前街社区侨务工作做得比较深入、活跃、扎实、贴近；由于有稳定经费来源，站前街社区侨务工作开展得有声有色，并且能够将服务和活动范围扩大到整个社区，经常与社区其他党团社会组织联合举行活动。“有事找侨联”“有活动找侨联”的口号生动地表现出社区侨联在社区中的地位和作用。站前街模式是以“侨”为主体，富有成效开展社区侨务工作的典范。

（3）岭南街模式：岭南街模式是在场所不足、经费短缺的情况下，走出积极探讨激活社区侨务工作活力的路子。岭南街侨联会组织了一支以侨联委员为主体的歌咏队和由归侨侨眷组成的义工队。歌咏队每周都有活动，这对加强侨联组织的活力起到很大的作用。在每周歌咏队集合之时，社区侨联会同时也讨论和布置有关社区侨务工作，然后分头实施。同时，针对该社区侨眷生活困难者较多的特点，除了派出义工队为特困户服务之外，结合几大节日搞活动，发动社会力量，开展扶困助残活动，社会效益和社会影响都很好。尤其在助养特困户方面，实现了社会化、长期化、制度化，即通过侨联委员分头发动，开展一包米、一罐油、一卷纸活动，然后采取签订合同的方式，登记在册，助养的期限一二年不等。这个模式的特点是在客观条件存在较多困难的情况下，量力而行，务实灵活，富有成效。

（4）逢源街模式：逢源街模式是以慈善会为龙头，以文昌邻舍康龄社区服务中心和穗港与海外婚姻家庭辅导服务中心为主要阵地，为社区老年人和侨属提供扎实的服务，走出发展社区中介组织的新路子。如何加强社区建设有两种观点，一是由政府不断加大投入，解决人员、经费、场所等问题，一是大力培育社区中介组织和非营利机构，承接生产提供社区公共服务产品的基本职能。从社区发展的角度看，后一种是未来社区建设的方向。逢源街的文昌邻舍康龄社区服务中心和穗港与海外婚姻家庭辅导服务中心均是发挥对外优势，与香港有关团体合办的结果。穗港与海外婚姻家庭辅导服务中心是1996年逢源街与香港国际服务社合办的社区中介组织，主要是为分隔中国内地与香港、海外的人士和家庭提供社区服务，协助解决婚姻和家庭困难，促进家庭和谐，协助寻找失散的亲人。文昌邻舍康龄社区服务中心是1998年与香港邻舍辅导会合作创办的。该中心服务的对象主要是60岁以上的长者。该中心有完善的组织架构，有详尽的工作计划，有人性化的服务内容，有密切的穗港合作交流，堪称当代中国社区非营利机构的典范。因此，逢源街模式是一个符合未来社区发展目标和值得推广的社区工作模式。

以上四种模式虽有不同，但共同之处就是以社区精神为核心，以人文关怀为要义，脚踏实地的开展为侨服务工作，走出社区侨务工作建设的新路子，从而凝聚了侨心，有效地推进了社区侨务工作的发展。

（四）开展以社区照顾为理念的社区服务工作

服务是社区侨务工作的中心任务。那么，社区侨务工作的服务理念是什么？通过实践，荔湾区提出了要以社区照顾为社区服务的理念。所谓社区照顾包括社区内照顾和由社区照顾两层意思，前者是指照顾的地理范围，后者是指照顾的提供者。社区照顾要求社区政府和非政府机构为照顾者和被照顾者提供一个支撑的社区支援网络，换句话说，就是要对社区侨务组织和服务队伍以及社区中的归侨侨眷群体提供一个社区支援网络。社区照顾理念体现了平等互助的人文关怀，避免了那种“赐予”的误读，拉近了服务双方的距离，提升了社区侨务服务工作的思想境界。

要做好服务工作，首先要了解掌握归侨侨眷群体的基本需求。通过调查，我们发现，归侨侨眷对社区的需求以及对社区侨务工作的期望主要包括生活需求（上门慰问、生活救济、家政服务）、工作需求（协助就业）、法律需求（优惠政策、落实政策、法律支援）、社交需求（开展联谊活动）。这四项基本需求是日常的、具体的、活生生的需求，也是属于服务、维权、联谊的传统工作内容。对待服务、维权、联谊的传统工作内容，主要是着眼于增加新的工作内容，而不是抛弃原有的工作内容，这是一个重要的前提。

要正确理解全方位服务的概念。为归侨侨眷提供全方位的服务这个口号，应该理解为是由社区提供全方位服务，而不是由社区侨务工作提供全方位的服务。无限扩大社区侨务工作的内涵，会使原本力量薄弱的社区侨务工作队伍捉襟见肘，全方位服务不应该也不可能由社区侨务工作来承担。社区侨务工作本质上是社区工作的补充，要注意坚持有所为有所不为的方针，要认识到归侨侨眷首先是社区居民，然后才是“侨”字号居民。作为“一视同仁”的方针，归侨侨眷首先应当享有与其他身份居民同样的权利，他们的权利应该受到社区的充分保障。保障的基础就是规范化、制度化。社区侨务工作的重点只是“根据特点，适当照顾”，通过人性化服务，凝聚侨心，夯实基础。社区侨务团体和志愿队伍，要采取开放的态度，善于借力，在力所能及的范围内为侨服务，为全体社区居民服务，营造社区生活一体化的态势。

根据归侨侨眷群体的四项基本需求，根据对全方位服务观念的定位，社区侨务工作要采取切实步骤，建立和完善了以服务为中心、以政策法规为保障、以宣传为手段、以组织活动为平台的社区侨务工作服务机制。

首先，将社区侨务工作纳入社区整体工作之中，在服从社区整体工作的前提下，开展具有“侨”特色的服务和活动。强调要以社区服务中心为主要平台，充分发挥社区服务中心的作用，为社区的归侨侨眷群体提供尽可能广泛的服务，各个社区服务中心设立侨务窗口，为归侨侨眷提供便捷的服务。把为华侨、华人、归侨、侨眷出具身份证明，办理侨房证明，就业登记和安排，提供法律援助，为孤寡、贫困归侨服务等方面的内容纳入社区服务中去，制订便侨、利侨等优先服务措施，以体现“在社区内照顾”的原则。

其次，维权是社区侨务工作的重要任务。要依法行政，依法护侨，用政策法规保障归侨侨眷群体的利益。侨务干部要保持清醒的头脑，清楚“落实政策”不会过时，因为旧问题解决了还会出现新问题。荔湾区作为老城区，尽管过去由于历次政治运动遗留下来的侨房问题大致上已经得到解决，但在新一轮城市改造过程中也常常会遇到新的侨房问题，需要在落实政策和提供法律支援等方面为他们提供切实的帮助和支援，需要根据新情况，制定新政策，采取新措施。例如，2000年逢源路宝盛沙地进行危房改造，区侨办接到逢源路华侨公寓侨眷对拆迁动员工作的意见反映后，对照有关政策，发现关于侨房拆迁补差价问题与省人大79号公告的有关规定相抵触，影响了侨房业主的权益。区侨办对该情况进行了调查研究，撰写专门报告，向市侨办作了书面反映，并得到了市区有关领导的重视，在有关部门协调下最后妥善解决了问题。保护了侨房业主的合法权益，避免了侨房业主大规模集体上访，掌握了工作的主动性。

第三，举办各种形式的法制宣传活动，常抓不懈。自《保护法》颁布以来，每年区侨办都会同区侨联、人大侨工委、政协联络委，邀请区房管局、司法局、公证处、法院、公安分局、人事局等有关单位，联合举办侨务政策法规咨询日活动。近年来，区侨办与市侨办侨政处、街道联合举办咨询活动。根据侨务工作的热点问题，区侨办每年均举办侨务工作学习班，加深侨务干部对侨务法规、政策的理解。区侨办与区侨联联合举办了“侨法进社区”宣传月系列活动，组织归侨侨眷绘制了《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》图片，到各街道社区展出，并通过文艺演出、现场咨询、侨法讲座、有奖问答等各种形式的活动，将侨法宣传送到社区。尽管在形式上普法宣传只是一种手段，但正是这项经常性的活动，提高了各级领导和有关部门执行侨务法规政策的自觉性，提高了归侨侨眷依法维护权益的能力，深受归侨侨眷的喜爱。

第四，强调社区侨务工作始终要抓住为侨服务这个中心，以此凝聚侨心，调动归侨侨眷群体为社区做贡献的积极性。着重抓住“两个重点，三个到位”。即：抓重点工作对象户和重点困难户，做到服务到位，联系到位，维权到位。在开展济困解难活动中，发动社区的商家、团体和个人捐款捐物，开展一帮一扶贫助困结对子活动。组织侨心志愿者队伍，为有困难的归侨侨眷提供实质性的帮助。发挥社区的作用，为侨解忧，如站前街不但帮助加拿大华人解决房屋租赁纠纷，而且还义务为其代管侨房。这都体现了“由社区照顾”的理念。

第五，喜爱联谊活动，热爱公益事业是归侨侨眷群体的一个特征，开展活动也是侨务组织保持活力的必然要求。社区侨务组织所开展的活动包括两类，一类是面向归侨侨眷的活动，如外出参观、文体活动、节日联欢、宣传教育活动等，一类是面向社区的活动，如组织归侨侨眷为社区义务劳动，为其他地区捐款捐物等。通过组织活动经常化和制度化，大大增强了归侨侨眷的凝聚力。

实践证明，归侨侨眷对社区侨务工作的评价是比较满意的。在抽样调查中，对社区侨务工作有强烈感觉的占30.1％，有感觉的占55.7％；认为社区侨务工作效果明显的占44.9％，认为有效果的占42.6％；认为社区侨务工作具有实质性意义的占69.9％。

    （五）形成我爱我家的社区侨务工作新动力

社区侨务工作是一项人性化工作。它以感情为基础，以服务为平台，以维权为后盾。在开展社区侨务工作中，各条街道的侨务干部都能充满热情真诚为侨服务，切实采取有效措施帮助侨港澳眷属解决生活和工作上的困难，赢得侨港澳眷属对社区侨务工作的理解和支持。例如，多宝街侨属高女士，因丈夫身患重病，一度陷于绝望的困境，社区侨务干部得知后，多方奔走，为其解决部分药费，重新点燃起生活的信心，高女士对此感激万分，表示社区为她排忧解难，她愿意为社区做贡献，只要社区侨务需要的工作，她都会义无反顾地去做。又如，岭南街侨属董女士，家里有个精神病患者，平日为了照顾孩子已经筋疲力尽，对社区活动无暇参与。当街道领导知道她的实际困难后，派人上门帮助解决困难，邀请其孩子参加有关社会活动，一扫笼罩心头多年的阴云。董女士动情的说，人心是肉长的，社区对我这么好，我也要为社区出力。现在，董女士已经成为岭南街社区侨务工作的积极分子。类似例子还有很多。

正是这种人性化的工作态度和细致实效的工作方法，使到原来不少对社区侨务工作不太关心的侨属亲身感受到社区的温暖，认识到社区侨务工作与自己息息相关，将社区当作自己的家，从而激起他们支持社区侨务工作的热情，以我爱我家的精神，以实际行动参与社区侨务工作，各自发挥专长，为社区工作贡献自己的力量。根据抽样调查，大多数归侨侨眷愿意参加社区侨务活动，不少人经常参加社区侨务工作，担任社区服务志愿者。他们为社区侨务工作所做的事情，最多的是参加义务劳动，其次是提供建议和捐款。这说明，归侨侨眷群体对社区侨务工作的认同感和支持度相当高。不但社区内的归侨侨眷是如此，社区外的海外亲属也受到感染而支持社区侨务工作。逢源街一位港属，生前得到社区无微不至的照顾，其香港亲属因此深受感动，在该港属去世后，便在逢源街的私房捐给街道，变成现在文昌邻舍康龄服务中心的会址，发挥了为社区作贡献的作用。社区侨务工作所形成的“社区为侨服务，侨为社区做贡献”的双向互动态势，为社区侨务工作的可持续发展提供了新的动力。

三，社区侨务工作面临的问题

社区侨务工作是一个新事物。社区侨务工作的完善不但有赖于侨务工作者的努力，同时也有赖于城市社区管理制度的进一步完善。尽管在实践中经过不断的探索和改进，社区侨务工作取得很大成绩，但仍然面临一些困难。

1，“五有”还没有全面落实

在荔湾区十三条街道中，社区侨务工作的发展水平参差不齐。在有组织、有队伍、有经费、有阵地、有活动者五项内容中，有活动阵地的条件还没有做到每条街道都有。凡是社区侨务工作做的比较好的街道，通常是“五有”落到实处，凡是社区侨务工作水平有待提高的街道，通常是“五有”不够落实。在实践中，有阵地和经费多少是影响社区侨务工作成效的主要因素。

2，工作机制还没有完全理顺

首先，虽然荔湾区社区侨务工作已经形成工作网络，但是，这种网络有所差异，到底是四级网络还是三级网络，则各自表述。从不同的表述中可以看到目前的工作制度还不够规范。

其次，社区侨务工作与社区工作之间的关系是你中有我，我中有你。就提供服务而言，到底是由侨港澳眷属自主选择服务对象，还是先由社区侨务组织提供服务，力量不逮时再由社区提供。第一种情况会导致社区侨务工作的不确定性和边缘化，第二种会造成社区侨务资源外延的过分扩张。

第三，区侨办与社区侨务工作的关系还不顺，在社区一级中，街道侨联会是承担社区侨务工作的主要团体，但从组织制度来说，侨联会不属于区侨办领导，可是在实际工作中，区侨办的工作又离不开街道侨联会的支持和配合，因此存在身份上的冲突。

3，自治能力和自我发展能力还不强

在调查中，我们发现群众认为影响社区侨务工作发展的因素是领导重视与否，这反映社区侨务工作的自我发展能力不强。社区侨务干部和群众一般都希望上级领导加以重视，在人员、经费、场所等方面提供更多的帮助。这种看法应该说具有现实性，也是可以理解的。因为我国的社区建设是以行政力量为主导的政府行为，不是社区居民自发的民间行为。但是，社区建设的长远目标是实现社区居民的自治。所以，在发展社区侨务工作中，应该如何积极创造条件，注意培育归侨侨眷的自治能力和自我发展能力是一个现实问题。

4，对外联络水平有待提高

目前开展对外联络工作主要是省市一级侨务部门，区侨务部门以及社区一级开展对外联络工作的状况不是那么理想，尤其是街道社区一级，基本上属于没有作为的状态。目前社区对外联络工作基本上处于被动性的，侨字号对外关系的优势远远没有得到应有的发挥。

四，加强完善社区侨务工作的建议

如何进一步加强和完善社区侨务工作，应该从以下两个方面来进行思考：一是社区侨港澳眷属的实际需求；二是城市管理体制的改革进程和发展目标。

首先，在调查中，我们发现社区侨港澳眷属对社区的需求以及对社区侨务工作的期望主要包括生活需求（上门慰问、生活救济、家政服务）、工作需求（协助就业）、法律需求（优惠政策、落实政策、法律支援）、社交需求（开展联谊活动）。这四项需求是日常的、具体的、活生生的需求，也是属于服务、维权、联谊的传统工作内容。因此，我们在提倡突破服务、维权、联谊传统工作内容时，应该是着眼于增加新的工作内容，而不是抛弃原有的工作内容，这是一个必须重视的前提，否则，真理再进一步就变成谬误。

表15，最希望社区所做的事情

表16，改进社区侨务工作的建议

其次，随着城市管理体制的不断改革，目前这种街道办事处政府化的状况迟早是要改变的，社区管理必然朝着居民自治的方向发展，社区公共服务必然由社会中介组织来承担。但是，改革有一个过程，我们不能盲目提出跨越历史阶段的口号，只能是立足现状，积极准备，面向未来。不断培植社区侨务组织的自治能力，壮大社区侨务志愿者队伍，为城市社区管理制度的改革与发挥贡献力量

1，从战略高度重视社区侨务工作

社区侨务工作是城市管理制度改革和侨务工作改革的产物。归侨侨眷是社区的重要群体。做好归侨侨眷工作，等于做好荔湾区七分之一居民的工作，意义非同小可。要把社区侨务工作放到全区工作的战略位置上来，促进社区侨务工作的不断发展。通过做好社区侨务工作，发动侨港澳眷属为荔湾区社会经济发展作出更大的贡献。

社区侨务工作是社区建设的一部分，是城市管理制度转变的一个试验田。城市社区建设的目标就是在政府的主导下，大力发展社区中介组织的作用，为社区居民提高全方位的服务，不断提高社区居民的自治能力，使社区成为社区居民自我管理的共同体。社区侨务工作就是在政府的指导下，以社区侨务组织为平台，依靠社区归侨侨眷的参与，以服务为手段，实现自我管理的目标，发挥侨力资源的优势，为社区建设贡献力量。加强社区侨务工作的建设和试验，有助于探索社区发展的新路子。所以，推进社区侨务工作，不断完善社区侨务工作，对推进广州市社区建设也是具有重要的示范作用。

2，建全社区侨务工作三级工作机制

目前荔湾区的社区侨务工作组织架构虽然基本上包含街道和居委会两级组织，但在具体内涵上，除了居委会一级没有差别外，在街道一级，组织形式则有差异。大多数街道是党工委副书记领导下、“兼职侨务干部”协调、街道侨联会参与的机制。从形式上看，社区侨务工作有组织有平台，实际上“临时性协助”色彩很浓。加上有的街道由于客观原因造成社区侨务工作还没有活动阵地，以至社区侨务工作有时表现出“游击性”的特点。另一方面，从全区社区侨务工作的制度建设来看，区侨办与社区之间的关系也还没有理顺。因此，从建立有效社区侨务工作运作机制，理顺区、街道、居委会之间的关系而言，全面建立街道一级社区侨务工作协调委员会已经迫在眉睫。

社区侨务工作协调委员会是在街道党工委领导下，由专职侨务干部负责，有街道侨联会和地区机团侨联组织参加的社区侨务工作自治机构，主要职责是广州市侨办《关于进一步加强社区侨务工作的意见》中提出的十项职能。通过全面设立社区侨务工作协调委员会，建立一个三级社区侨务工作机制，即：以区领导为核心，区侨办协调指导、区侨联会参与配合的第一层次；以街道领导为核心，社区侨务工作协调委员会为主导的第二层次；以居委会和侨联小组相结合的第三层次。

社区侨务工作协调委员会能否有效运作，一个关键因素就是有没有专职侨务干部。在调查中，我们发现街道的侨务干部名义上虽然是“专职干部”，其实是“兼职干部”。他们的日常工作内容繁杂，穷于应付，难有精力专心开展社区侨务工作，无法对辖区内的侨务工作进行规划，工作模式基本上属于“应付”，常常是按下葫芦浮起瓢。这种“非常态”的工作模式对加强和完善社区侨务工作有很大的制约性，在实践中使到社区侨务工作游离于“边缘化”之间。其实，社区侨务工作是一个常态的、人性化的工作，面对归侨侨眷的各种需求，兼职侨务干部的制度安排显然无法满足工作的需要。要从根本上解决问题，需要从制度上加以解决，这就是在街道一级设立一个专职侨务干部的岗位，由专职侨务干部主持社区侨务工作协调委员会的日常工作。

3，确立依托社区、融入社区的工作思路

社区侨务工作的基本前提就是依托社区开展工作，脱离了社区的侨务工作不是社区侨务工作。要正确理解全方位服务的概念，为归侨侨眷提供全方位的服务这个口号，应该理解为是由社区提供全方位服务，而不是由社区侨务工作提供全方位的服务。无限扩大社区侨务工作的内涵，会使原本力量薄弱的社区侨务工作队伍捉襟见肘，全方位服务不应该也不可能由社区侨务工作来承担。社区侨务工作本质上是社区工作的补充，要注意坚持有所为有所不为的方针，要认识到归侨侨眷首先是社区居民，然后才是“侨”字号居民。作为“一视同仁”的方针，归侨侨眷首先应当享有与其他身份居民同样的权利，他们的权利应该受到社区的充分保障。保障的基础就是规范化、制度化。社区侨务工作的重点只是“根据特点，适当照顾”，通过人性化服务，凝聚侨心，夯实基础。社区侨务团体和志愿队伍，要采取开放的态度，在力所能及的范围内为侨服务，为全体社区居民服务，营造社区生活一体化的态势。总之，要大力提倡依托社区、融入社区的口号，确立起依托社区、融入社区的工作新思路。

4，大力建设以居委会为基础的社区侨务工作新格局

居委会是社区工作的基础。在调查中，许多归侨侨眷认为当他们遇到困难时首先选择居委会作为反映问题解决问题的对象（参见下表）。因为在日常生活中，居委会与他们最亲近，也最了解，双方形成了“睦邻关系”。从技术角度来看，街道管辖的居民人口较多，依靠街道侨务干部来实现对辖区内归侨侨眷的有效快速服务是有难度的，相反，居委会所辖的范围适中，居委会与侨联小组比较有能力实行有效和快速服务。所以，我们要大力建设以居委会为基础的社区侨务工作新格局。

表17，解决问题的途径

5，培育以社团为核心的跨社区交流

目前社区侨务工作基本是以行政街道为范围。从整个荔湾区情况来看，每条街道都会根据本地区人力资源的状况成立各种文艺和慈善团体。这些团体之中做得比较成功的原因，除了领导得力，群众热心参与之外，还有一个重要因素就是人才。但是，由于每条街道的人才分布不一样，因此每条街道在这一方面的成绩也不一样。首先，荔湾区有十三条街道，要求每一条街道的社区工作齐头并进几乎是不可能的，而每一条街道要做到样样都有，五脏俱全也是不必要的。其次，街道内的居民虽然互相之间比较熟络，但面对“制度化”日常活动也容易缺乏激情和创造力，如果在此过程中产生过人际关系摩擦，凝聚力就受到影响。第三，如果为每一条街道配齐各种“团体”，有限的经费就变成撒胡椒面。为了提高社区侨务工作的效率，应该打破街道地区的限制，以志同道合为基础，选择优质社团，培育以社团为核心的跨社区交流，形成泛社区的辐射能力，走出社区侨务工作的新路子。例如，岭南街组织的合唱团，聘请星海音乐学院老师对团员进行专业训练，起步不错，但目前人数和经费还不多，发展步伐迈得不够大。如果突破街道的地域限制，改为全区招募，区里加以经费支持，就会很快成长起来，并可能成为一个有影响的业余文艺团体。又如，逢源街道的穗港与海外婚姻家庭辅导服务中心，通过其优质服务在社区中产生很大的影响。对此，我们要加大力度予以支持，对类似的团体，以业务量为基础，采取“连锁店”的方式，选择有条件的街道设立同类中心，发挥辐射的作用。

6，发挥侨力，建设有特色的社区文化

荔湾区一向以浓郁的西关风情驰誉于世。在广东省提出要建设文化大省之后，广州市、荔湾区相继提出建设文化大市、文化大区的口号。荔湾区作为一个文化资源比较丰富的老城区，既有传统西关人家市井文化，又有中西文化交融遗迹和华侨文化特色，在打造文化大区的过程中，发掘文化积淀，突出地区文化特色是可行的。近年来，海外不少地方的唐人街重新被改造包装成传统风情旅游区，直接提高了所在城市的知名度，使老城区得到较好的保护和利用。有的老房子整修过后，挂上老照片，摆上老家私，经营地方小吃，使到游客流连忘返。有的华人利用祖屋经营起私人博物馆，为社区增添了文化色彩。荔湾区是一个“侨乡”，保留了不少华侨文化，有一些华侨文化遗址。可以选择一些合适的地方，动员侨港澳眷属的力量，采取文化与经济相结合的经营策略，既安排了劳动力，又增加了社区侨务活动平台，激活社区文化生活，达到经营社区丰富社区的多赢目的。华侨文化与地方文化相结合是广州一个优势，这是上海等北方城市所无法比拟的。总之，要以建设文化大区为出发点，利用华侨文化资源，发挥侨港澳眷属的作用，不断提高侨港澳眷属参与社区侨务工作的能力，推动社区经济与文化工作的新发展。

7，更新观念，加强社区侨务队伍的建设

社区侨务队伍包括两大块，一是专门的侨务工作队伍，即侨务干部、侨联会、侨联小组、人大代表、政协委员等。一是社区职能部门工作人员。

在调查中，我们发现，一个地区侨务工作做的较好的因素之一，就是由于有一个热心侨务工作，享有名望的侨务工作者。在加强社区侨务工作中，选拔一个好的侨务干部是很重要的，同时，社区侨务工作是做人的工作，工作需要连续性，在选拔社区侨务干部时要以能力为主要标准，不以年龄为主要标准。

另一方面，社区侨务工作是社会化工作，许多有关事务是通过有关职能部门来完成的。在实践中常常是有些职能部门的工作人员不熟悉侨务政策法规而产生工作上的偏差，需要侨务干部跟进协调解决。因此，如何对有关职能部门的工作人员进行侨务政策法规的培训是一个无法回避的现实问题。我们要全面理解侨务工作社会化的含义，要突破侨务工作培训只限于侨务系统之内的传统观念，要突破侨务政策法规宣传活动只是面向基层的习惯思维，要突破开展侨务政策法规宣传活动只是联合有关职能部门现场咨询的传统做法，要把视野扩大到涉侨事务的有关部门，要把培训对象扩大到有关职能部门的工作人员。如果有关职能部门都有懂得侨务的人员，那么，侨务工作就拥有更大的空间，侨务工作队伍就更加壮大，侨务工作效率就会更加有效。要做到这一步，需要区政府统筹安排，配合机关工作作风的不断改进，对有关职能部门工作人员进行有计划的培训，提高他们的侨务工作水平，使到在有关职能部门中都有“编外”的侨务工作干部。

8，进一步规范社区侨务工作

社区侨务工作的健康发展，离不开制度的健全和规范。尽管日常社区侨务工作是零碎的、动态的，但也有基本规律可循。社区侨务工作包括两大类：一是行政性工作，二是社会性工作。行政性工作包含完成上级布置的各项工作，执行和宣传有关政策，办理各种手续，接受信访，处理涉侨法律事务，等等。社会性工作包含上门访谈、济困解难、送医送药、联谊活动、公益事业、义务劳动，等等。对于行政性工作要有区侨办牵头，根据实践，及时总结经验，制定有关政策指引，成熟一个规范一个，避免工作出现因人而异，以利照章办事。荔湾区作为老城区，城市改造依然是一个重要任务，当务之急是建立有关侨房档案，照会有关职能部门，尽量避免（可能无法完全避免）先侵权，后信访、再维权落实的被动局面，增加工作难度。对于社会性工作，主要以区侨联牵头，具体事务由社区侨务组织落实。做好侨情档案，锁定目标，跟踪信息，制定预案。健全自治团体，完善议事制度、办事制度。建立和规范基金会，增加自我维持和发展能力。发展志愿队伍和中介组织，当务之急是建立法律支援中心，提供无偿或者低偿服务。

9，培育侨字号非营利社团

从逢源街文昌邻舍康龄服务中心和穗港与海外婚姻家庭服务中心的成功经验来看，在社区中着力培植非营利社团是一项富有现实意义的工作。虽然街道都设有侨联会，但侨联会是人民团体，不是非营利社团、社会中介组织。为社区提供社会服务应该由中介组织和非营利社团来承担。社区侨联会既要完成上级布置的各项任务，又要服务社区、联络侨众；既要组织活动，又要对外联络。工作千头万绪，穷于应付，加上经费场地人才等诸多问题，开展社区侨务工作困难重重。要解决这个问题，需要发展非营利社团组织等社会中介机构，将许多日常性服务交由中介机构去实施。这样，社区侨务工作不但可以减少“家务事”，同时又增加一个活动平台，这是符合城市社区管理制度改革方向的。我们应该积极创造条件，规范制度，争取在每一条街成立一个以为侨服务为宗旨、具有特色的侨字号非营利社团组织。

10，大胆开展对外联络工作

对外联络是侨务工作的优势，逢源街文昌邻舍康龄服务中心和穗港与海外婚姻家庭服务中心就是内外合作，内引外联的结果。事实上，从夯实侨务工作基础来说，区和街道一级开展对外联络工作应该是一件大事。正如社会分为不同阶层一样，开展对外联络工作也应分为不同层次，省、市、区、街道、居委会都应该具有同样具有开展对外联络的职能。区、街、居委会完全可以根据条件开展不同层次的对外联络工作，完全可以因地制宜举办对外联络活动。这样，才能更好的发掘侨力资源，形成合力，不断开拓侨务工作的新局面，更好的为经济建设和文化建设服务。不大力开展对外联络工作，等于丢掉侨务工作一把刀。因此，在开展社区侨务工作当中，要突破单纯面向社区的局限，实现面向社区、面向海外——两个面向的转变。积极创造条件，稳妥的推进对外联络工作，加强内外交流，引进侨资侨力，促进社区的发展。

总之，要以改革、发展、创新、协调为取向，在实践中对社区侨务工作加以不断的改进和完善。我们相信，在党和政府领导下，切实贯彻落实有关侨务方针政策，在广大归侨侨眷的大力支持配合下，充分发挥归侨侨眷的主观能动性，荔湾区社区侨务工作必将取得更大的成就，百尺竿头，更进一步。

（2004年）

发挥都市侨乡优势   扎实涵养侨务资源

——广州市花都区巴拿马华人学生调查

广州市是中国著名都市侨乡，有海外华侨华人106万人，分布在100多个国家，港澳同胞88万人，归侨、侨眷、港澳亲属159万人。祖籍广州的华侨华人不但分布广泛，而且在某些国家形成多数。改革开放以来，随着中国对外开放程度的不断扩大，作为南大门的广州市也涌现了新一轮国际移民浪潮。广州市各级侨务部门，发挥都市侨乡的优势，因应新形势的变化，精心涵养侨务资源，打造了一个个侨务工作的品牌。

为了总结都市侨务工作的经验，2011年底，我们与广州市侨办、花都区侨办组成联合调研组，先后几次到广州市花都区调研华人学生的学习状况。调研组重点到巴拿马华侨华人比较集中的花山镇、花东镇、狮岭镇进行调研，与小学、幼儿园的师生座谈，深入偏远村庄与干部和侨属开座谈会，掌握侨情动态，并通过花都区有关部门摸清巴拿马华人子女在花都区读书的情况。利用巴拿马华裔青少年冬令营在广州举办的机会，对巴拿马华人子弟做跟踪访问调查，并制作调查表格，收集信息。通过一系列的调研，我们发现，广州市侨务部门在涵养侨务资源，推动侨务工作可持续发展方面创出了新路子。这就是：发挥都市侨乡的优势，搭建侨务工作新平台，以华文教育为抓手，以文化传承为中心，精心涵养侨务资源。

发挥都市侨乡优势，搭建侨务工作新平台

广州是中国南大门，毗邻港澳，对外交流频密。改革开放以来，广州的经济社会取得日新月异的成就，城市建设突飞猛进，都市化浪潮席卷全市，过去的乡村变身城市，如以前的郊区县天河、海珠、白云、番禺、花县变成了区，增城、从化变成了市。都市化的结果，大大拉近了中心区与周边区的联系，大大改变了原来乡村的生活方式，大大提升了社区社会服务水平。

花都区，毗邻广州中心区。2010年末全区总人口66.19万人，华侨华人港澳同胞约40万人，分布在56个国家和地区，是广州市重点侨乡,也是广州市华侨华人子女回国读书及寄养最为集中的地区。下辖新华街道办事处和花东、花山、梯面、狮岭、赤坭、炭步、雅瑶7 个镇，共188 个村（居）委员会。自从花县改为花都区以来，社会经济取得长足的进步，工业化进程迅速，形成交通运输设备制造业，皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制品业，金属制品业，纺织服装、鞋、帽制造业和纺织业五大制造业，而汽车制造、空港经济、皮革皮具、金银珠宝则是花都区的四大经济支柱，2010年工业总产值1577.60亿元。花都区在发展经济的同时，注重交通通讯、教育卫生、公共服务设施的建设。花都区发挥广州后花园的优势，大力发展房地产业，碧桂园、南航碧花园、金碧御水山庄、雅宝新城、雅居乐、元邦山清水秀等等新楼盘在花都各镇街遍地开花，为花都人和到花都创业的外来人提供了宜居的环境。区内的新华、狮岭、花山、花东、炭步、赤坭六镇（街）陆续创建成为广东省教育强镇。全区拥有国家级重点职业学校2所，广东省一级、广州市一级公办中小学校40所，花都区一级以上公办中小学（园）93所，2所广东省国家级示范性普通高中。区内设有广东培正学院、广东交通职业技术学院、南方经贸成人学院、广州市政建设学院、广东行政职业学院、广州工商职业技术学院等12所大专院校，此外还有华南理工大学汽车学院、谢瑞麟珠宝学校、皮具学校，为企业提供配套人才。花都区经济社会的发展吸引了大量的外来人口，包括到花都投资的华侨华人。社会服务设施的不断完善和服务水平的不断的提高，满足了民众的一般需求，但也产生新的要求。花都从以农业为主的郊县变身为经济发达的都市，侨务工作对象从本地籍扩展到外地籍的华侨华人，这既对侨务工作提出了新要求，也为侨务工作的发展提供了新平台。

首先，对侨务工作提出了新要求。花都区都市化的结果是吸引了来自各地的各类人才，他们或在花都创业或在花都工作，不少人还将家庭安在花都，将花都当作自己的第二故乡。不少原籍农村的花都籍华侨华人，到中心城区购房居住，离开原来的乡村，成为新一代城市人。一些海外华人因住在国华文教育落后，为了使自己的子女接受中华文化教育，便把孩子送回家乡读书。同时，在花都的华侨华人，有些人因经商原因需要频繁出入境，有的因为其他原因需要有较长时间的居留，等等，因而产生签证、维护企业权益、子女教育等等问题，这些问题对习惯于乡村侨务工作模式的花都区侨务工作提出了新要求，华侨华人在花都区社会经济生活中所面临的问题需要侨务部门逐步予以解决。

其次，为侨务工作搭建了新平台。都市化使花都区拥有可以更好为侨服务的教育、卫生、文化设施和居住环境，因而吸引和留住了来自各地的华侨华人，增加了花都区的侨务工作资源，将原先比较局限的地方侨务工作提升到大侨务的层面，花都区侨务工作的对象不再只是花都籍的华侨华人，而是包括在花都的各地华侨华人，这为花都区的侨务工作搭建了一个新平台——都市侨务工作平台。利用这个平台，花都区侨务部门有了更多的工作抓手，有了更多的侨务资源，可以更好的动员华侨华人为花都区的社会经济建设贡献更大的力量，从而形成双赢的局面：即花都经济社会的发展吸引越来越多的华侨华人，而华侨华人对花都经济社会的贡献也越来越大。

广州市各级侨务部门发挥都市侨乡的优势，在实践中探索都市侨务工作的新路子，以大侨务的视野，坚持以侨为本的原则，积累了新形势下涵养侨务资源的新经验。

以华文教育为抓手，以文化传承为中心

华文教育是侨务工作一个非常重要的方面。开展华文教育主要是采取两个方面的措施，一是走出去，如派遣华文教育志愿者、寄送华文教材、资助教学设备等，对海外华社的华文教育事业给予支持。一是请进来，邀请海外华文教师来中国接受培训，设立专门教育机构如暨南大学、华侨大学、华文学院等，接受华人子女到中国深造或者接受短期华文教育。在改革开放前，中国政府除了设立专门的教育机构外，还在侨乡设立面向海外的华侨中小学，如广州的华侨小学等等。改革开放初期，由于侨乡没有什么新移民，而外籍华人因为冷战局势的影响难以来中国读书，所以中国各地的华侨中小学的学生极少有华侨学生，华侨教育名不符实。随着新移民的增多，中国社会的进步和经济全球化的影响，这些年来，海外华文教育取得长足的发展，但依然不能满足华社的需要，尤其海外华文教育发展不平衡，不少国家的华文教育相当缺乏，所以，海外华人便将自己的子女送回中国或者祖籍家乡读书，这种现象现在越来越多。

据花都区教育部门的统计，2011年在花都区各类学校读书的外籍华人以及港台同胞子女总数是700人，来自32个国家和地区，分布在59所中小学校中就读。此外，还有一些在幼儿园上学的学前儿童尚未算进内。这些来花都留学的儿童最小才几个月大，最大的18岁，国际化色彩相当浓烈。

2011年花都区在读华人学生来源地统计（花都区教育局）

在花都读书的华人学生以巴拿马籍最多，巴拿马籍华人学生多达412人，其他国籍华人学生只有100人，港澳台同胞学生188人。华人学生来源地的构成，反映了花都的侨情特点和都市侨乡特色：一是花都的华侨华人是以巴拿马新移民占多数，二是花都经济发展吸引了众多国家的华侨华人。

在花都区读书的华人学生主要分为几类情况：一类是跟随家庭在花都生活，这一类人主要是因为父母在花都工作，而孩子到了读书年龄，加上花都能提供一定水准的教育，因而选择在花都读书，这一类学生的监护人多数是父母，上学的地点多数在花都城区新华街道。一类是被父母送回家乡读书，这一类人分为两个部分，一部分是直接送到老家乡下读书，监护人通常是祖父母，一部分是父母在城区买了房子，因而读书的地点是城区，监护人有父母、祖父母和亲戚。这一类学生回国读书原因主要是父母工作繁忙无暇顾及小孩的教育，同时也想子女回乡浸润中国传统文化，与自己亲人建立感情，以免孩子忘了本。

花都区在读华人学生主要来源地构成图

    海外华人学生回乡读书的现象是近些年来出现的新现象，并有扩大的趋势。不但广东侨乡有，福建侨乡、浙江侨乡也很多。广东侨乡主要集中在恩平市和花都区。对于这一群体，一般称为“洋留守儿童”，但事实上，他们是从国外回国读书的，应该称为“洋留学儿童”才对，况且有部分是跟随父母到花都居住的，是随着父母工作地点变更而移动的，他们没有“留守”。花都与恩平洋留学儿童群体相比较，来源地更广泛，多达32个国家和地区，其中来自巴拿马的占一半以上，呈现集中与分散相结合的特点，这是因为花都区都市化的结果。

对于这个新现象，广州市侨务部门提早介入，比较敏感的捕捉这个新动向。通过调研，发现华人学生回国读书遇到教育国民待遇和签证期限等现实问题。广州侨务部门贯彻以侨为本的宗旨，针对外籍华人在广州市借读的困扰，2005年1月17日，广州市人民政府侨务办公室和广州市教育局联合出台《关于华侨子女回国就读我市义务教育阶段学校的意见》（穗府侨［2005］1号），规定“华侨子女回国就读我市义务教育阶段学校属政策性照顾借读生，由各区、县级市教育行政部门按有关规定办理就学手续，并享受本市户籍适龄子女入学同等待遇。”“华侨子女回国就读我市义务教育阶段的学校，须由其监护人提出申请”，至于“外籍华人子女来华就读我市义务教育阶段学校可参照本意见执行”。总之，对华侨华人子女的借读一律采取国民待遇的政策，这个政策自2005年3月1日起施行。这是广州市率先全国出台的相关政策，引起国侨办、省侨办的重视。2006年6月，广州市侨办与市教育局联合发文《关于进一步加强我市侨文教育工作的意见》（穗府侨[2006]44号），首次提出，将海外华侨华人子女回国就读广州中小学照顾性政策，扩大到高中（原来只有小学和初中），报考中等职业学校可免试入学。2007年7月9日，市侨办与市教育局再次联合下发了《华侨华人子女回国就读我市中小学申请手续的通知》（穗府侨〔2007〕54号），进一步对华侨华人子女申请来穗就读有关手续进行明确和解释，给有意来穗就读中小学的华侨华人子女提供了便利。2010年2月，广州市教育局就在花都区居住的巴拿马华人华侨子女回国就读中小学校的身份认证问题专门批复《关于在花都区居住的巴拿马华人华侨子女申请接受义务教育身份认证问题的批复》（穗教函[2010]89号），鉴于巴拿马与我国未建交的特殊情况，决定给予巴拿马华侨华人子女回花都读书简化身份认证手续，仅凭有效护照可视为有效身份，无须到中国驻外使领馆办理身份公证。广州市侨办在这个问题上应该说在全国来说都是抓得较早的，上海市侨办是在2005年年中实行类似政策，至于其他地方，多数是2009年国侨办下发文件相关之后才推出同类政策，但有的地方如浙江义乌市2011年出台的政策，对非义乌原籍的华侨华人子女借读规定要收取借读费，没有实行国民待遇。

针对华人学生签证问题，通过向上反映情况，呼吁有关部门解决学生需要频繁出境办理签证的烦恼。2010年5月，公安出入境管理部门出台规定，从是年6月1日起，外籍华人、定居国外的中国公民在中国内地寄养的未满18周岁的外籍子女，国内抚养人或监护人户籍所在地或主要生活地公安机关出入境管理部门可凭申请人提供的相关证明材料，签发有效期不超过6个月的签证延期、一次、二次或多次L签证。对需在中国境内连续停留超过6个月的华侨华人子女，可一次性签发有效期不超过2年的“寄养”类居留许可，期满后仍符合规定条件并提供相应证明材料的，可以办理延期。

这两个问题的解决，大大温暖了侨心，增强了华侨华人的向心力，华侨华人无不交口称赞。

在花都读书的华人学生，绝大多数中文基础较差，只是会讲家乡客家话。他们回到花都之后，一般从起点开始，即使他们在外国已经读到中学，也要从小学一年级读起。回花都读书的华人学生年纪参差不齐，有一两岁，有十几岁，有的一开始是进幼儿园，有的一开始是进小学。他们的起点虽然不同，但在花都读书的时间一般不会超过五年，这主要是因为巴拿马签证期限的问题。所以，针对华人学生中文水平低和读书时间不长的特点，花都区的学校一方面对他们采取一视同仁的态度，一方面对他们加以特殊照顾，采取弹性教育方式，不强求他们像本地学生一样，将教育的重点放在传授中国传统文化上，对于其他科目的学习则顺其自然。这既避免给他们造成太大的压力，使他们产生厌学情绪，又可以在有限的时间内给他们留下更多中国传统文化的印迹。从实践来看，这个策略是非常成功有效的，真正做到从娃娃抓起。

就这样，广州的侨务部门以华文教育为抓手，以传承中国传统文化为中心，卓有成效的开展涵养侨务资源的工作。

扎实涵养侨务资源

巴拿马是中美洲的小国，战略地位十分重要，目前与我们还没有建立正常外交关系。1995年中国与巴拿马互设商务代表处后，中国企业不断到巴拿马扩展业务，中国远洋运输集团总公司、中国银行、中国深圳中兴电讯公司等企业都向巴拿马派驻常设机构。因此，在巴拿马的华侨华人便成为联系中国与巴拿马的重要纽带和桥梁。近几年来，广州市侨务部门发挥民间外交的优势，多次到访巴拿马华社，了解巴拿马侨胞的情况和需要，加强与侨胞的联系，探索开展未建交国家侨务工作的经验。

中国人移民巴拿马的历史已经有一百多年，最初是作为开挖巴拿马运河的苦力出去的。由于后来缺乏后续移民，巴拿马华侨社会的规模一直较小。改革开放后，尽管巴拿马与我国没有外交关系，但花都侨乡民众利用原来的海外关系，从80年代起以不同的方式移民巴拿马，移民活动在90年代达到高峰，出现一些新移民重点侨乡，例如花山镇的儒林村等。一般而言，八十年代基本是合法移民，经香港前往巴拿马，九十年代出现较多非正常移民，以合法入境非法居留形式为主。近几年来，一方面巴拿马收紧国际移民的政策，一方面花都区经济持续发展，花都区民众移民巴拿马的活动明显减弱，许多十几岁二十几岁的青少年表示不愿意移民，认为巴拿马不如花都好。不但如此，部分巴拿马侨胞返回花都长期居住，只是有特殊需要时才跑回巴拿马一下。

目前，在巴拿马的华侨华人总数约16万人，其中80%是花都区人，他们基本是改革开放后出去的新移民。花都籍华侨华人在巴拿马华社中拥有举足轻重的地位。花都籍巴拿马新移民与家乡有密切的联系，中国文化认同非常稳固。巴拿马新移民是花都区最大移民群体，是花都区非常重要的侨务资源。

花都新移民与中国其他乡村的新移民情况大体相似，即他们是以劳动力性质为主的移民，因此，花都籍新移民的主要特点有：1.文化素质较低。大多数是中小学水平的农村居民，职业模式具有族群性和同质化。2.新移民大多数是青壮劳动力，夫妻移民为数较多。3.所从事的职业以开杂货店、肉店、家用电器和零配件店、洗染店为主，基本是家庭夫妻店模式，再雇佣当地一两个帮工，而华人未成年子女常常要帮忙看铺。4.在巴拿马居住的区域，首都与乡村各占一半，居住比较分散，多与巴拿马人杂居。5.华人新生代以接受当地教育为主，与巴拿马人交流较多。华文教育相当落后，华人家庭负起培养下一代中国文化传统的责任，家庭交流语言夹杂客家话和西班牙语。

对于巴拿马新移民来说，他们面临着如何培养下一代的困惑。首先，巴拿马缺乏接受华文教育的条件。目前，巴拿马只有三家教授中文的学校，分别是巴中文化交流中心的中山学校、巴拿马华人工商总会中文学校和科隆市教会学校，这些学校是周末形式的补习班。即使如此，能够到这三家学校学习的华人子女数量并不多，大多数华人子女是到当地学校读书，然后在家里从父母那里得到一些中国文化教育，因此，华人家长对其子女的教育普遍感到忧虑，对送小孩回国读书有强烈的愿望。其次，巴拿马新移民大多数是经营小店，夫妻两人整天在忙碌，顾不上照管自己的小孩，为了减轻负担，他们需要将小孩送回国给亲人代养一段时间。第三，巴拿马新移民普遍希望下一代能够保持中国的文化传统，与自己家乡的亲人保持持久的关系。不希望自己的小孩与巴拿马人通婚，不希望自己的小孩忘记中国忘记家乡。认为最好的办法是将小孩送回家乡呆上几年，这样就会与家乡亲人建立比较牢固的感情，对家乡有更深刻的印象。正是以上诸多原因，现在华侨华人将子女送回中国读书的现象越来越多。

华侨华人学生在中国读书是华文教育的重要组成部分。在国内开展华文教育，天时、地利、人和都具备。回到花都读书的小孩，住在亲属家里，与亲戚小孩一起上学，尽管起初语言不通，但很快就和当地学生打成一片。据儒林小学校长反映，大概两个月的时间他们就会讲普通话。为了做好这部分人的工作，侨务部门不时到学校了解情况，为华人学生的就学读书问题排忧解难，解决存在的问题，选派西班牙语老师到学校给华人学生上课，关心华人学生的生活，努力在华人学生幼小的心灵中留下美好的回忆。但是，这些华人学生毕竟逗留的时间不是很长，而且他们年纪尚小，去了巴拿马后如果较长时间没有回来中国，中国话又会讲得不流利或者不会讲，家乡的印象也会淡忘。所以，继续想办法加强他们与家乡是非常重要的，关系到涵养侨务资源的成效。

广州侨务部门采取的主要举措就是通过夏（冬）令营的形式来继续做好华裔新生代的工作。去年底，广州市侨办接受国侨办在广州举办冬令营的任务，其中有一个来自巴拿马的团队。通过参加冬令营的活动，巴拿马营员都表示收获很大，有的是重新激活对中国对家乡的印象和感情，有的是进一步加固了中华文化认同，尤其那些曾经回国中国读书的学生，印象更是加深不少，都表示了对中国的向往，他们一旦长大成才，无疑将是我们依靠的对象。与来自其他地方的华裔青少年相比，巴拿马华裔青少年的中文水平要好得多，原因是他们的家长在家里经常讲中国话，有的小的时候被送回来读过书。因此，夏（冬）令营这类组织华裔青年“回家看看”的活动对继续培育侨务资源作用很大。

涵养侨务资源是当前侨务工作一项非常重要的工作。但是，如何涵养却是一个尚待探讨和深入实践的问题。涵养侨务资源不是一个空洞的口号，而是一个需要踏踏实实去做好的工作。

若干建议

1.侨务部门要进一步加强对学校的指导和协调。从调研结果来看，花都区的学校对来自海外的华人学生本着一视同仁的原则，采取措施，尽快使他们融入本地学生的群体，在这一方面是做得非常好的。但是，这些学校对于侨务工作还缺乏更深刻的理解，对做好华裔子女的工作还缺乏更自觉的意识。因此，侨务部门要加大力度，加强对相关学校的指导，宣讲侨务工作的特点和要求，要组织学校一起交流经验，商讨更好的措施，尤其是要做好“特殊照顾”的工作。具体地说，每个学校要有意识地将这些华裔子女看作是一个特殊的群体，组织他们搞一些有外国风情的活动，让他们感觉到是一个特殊的群体。针对他们在学校学习的时间不是很长的情况，不时录制他们在学校的学习情况，制成光盘，除了学校自己保存之外，临别也送给学生自己保留。在他们离开中国时，要组织欢送活动，使母校在他们脑海中留下更深刻的印象。华人学生走了之后要与他们建立联系制度，逢年过节以发电子贺卡等方式，保持长期的联络。要为每个华人学生建立个人档案，永久性保留起来，一旦哪个学生出人头地便是宝贵的历史资料。遇到有的学生回国，要争取他们到母校走走看看，加深感情。侨务部门要出面协调，组织各个学校之间华人学生的联谊活动和比赛活动，例如学习中文比赛等等，进一步激发他们的学习热情，最大限度的发挥教育这个抓手的作用。通过搞活动，也强化了侨务部门与他们的关系。

2.侨务部门无论是涵养侨务资源还是做好华文教育工作，都要重视洋留学儿童的工作。要不定期组织他们到广州市区参观现代化建设的成果，在他们的心灵中渗透进中国风采，显示中国的国力。在对冬令营团员的调研中，我们感到这些营员到达中国后对中国的繁荣惊讶不已，对中国丰富多彩的社会生活羡慕不已。事实上，对于巴拿马华人学生来说，他们大部分没有见过世面，如果在他们逗留期间，不时组织他们到广州市区参观，到广州科学中心、广州经济开发区参观，会大大强化他们的羡慕之心，从而在他们的心里留下深刻的印象，这对培养以后他们对中国的感情作用非常大。

3.夏（冬）令营的课程设置要调整。在现有的夏（冬）令营的课程设置中，常常安排一段时间让营员学习汉语，而且要学拼音、学识字。对于不懂中文的华裔学生来说，要在短短一二天时间内掌握一些基础中文知识事实上是无法做到的，华裔学生也没有兴趣学习，不是逃课就是打瞌睡。从调研情况来看，这个学习内容效果最差，学生抵触情绪也最大。建议取消这个环节，改为在游学中学习简单的单词就行。我们要从青少年的心理特点来设置课程和活动节目，不要把成年人的观点强加给他们。夏（冬）令营营员最兴奋最高兴的事情就是参观黄飞鸿武术馆，回来后兴奋不已，整夜在模仿武术动作。在模仿中，中国功夫、中国文化不知不觉地渗透到华裔青少年的脑海中。在娱乐中学习是非常有效的方法。一些营员之所以粤语讲得好，原来是在巴拿马的时候常常租借粤语影碟回家看学的。所以，我们要根据实际，果断调整课程内容，以达到更佳效果。在他们离开之际，可以送一些故事片的影碟给他们（对小孩子来说，送什么文化题材的片还太早），让他们回去之后可以看。

                                               （2011年）

从世界海外希腊人联合会的经验

看华侨华人社团组织的整合和发展

希腊是世界文明古国，也是向外移民较多的国家。目前，希腊全国总人口约1100万人，其海外侨民以及希腊人后裔约700万人，分布在世界140多个国家。海外希腊人总数约等于希腊总人口的60％多，可以说是重点“侨国”。希腊的侨务工作有其独特的地方，因此，当印度开始制定自己的侨务政策和规划自己的侨务工作时，将希腊、以色列、中国并列为世界三大侨务工作做得较好、对印度具有重要借鉴意义的国家

本文重点介绍海外希腊人总秘书处和世界海外希腊人联合会这两个机构的情况，并以希腊侨务工作的特点观照我国的侨务工作，然后对目前世界华侨华人社团组织的发展提出一些粗浅的看法。

一，海外希腊人概况

希腊是一个具有悠久移民历史的国家。15世纪以后，欧洲国家掀起世界探险活动，希腊人也与其他欧洲国家的人民一样陆续向世界各地扩散，但总的来说，这一时期希腊人向外移民的规模不是很大。

近代希腊向外移民浪潮发生在19世纪30年代以后，主要有两次向外移民高潮。第一次在1890－1914年之间，在这20多年的时间里，希腊大约有六分之一的人口移民国外，比例之高相当惊人，他们大部分移民到美国和埃及。希腊政府对希腊人向外移民活动采取鼓励的政策，因为希腊政府将向外移民当作减轻国内社会压力的出路，将海外侨民的侨汇视作改善国家经济收支平衡的手段。第二次世界大战后，希腊又掀起新一轮向外移民的浪潮。1946－1949年的内战，1967－1974年的军人统治，是造成这一时期希腊人向外移民的重要政治原因。在1950－1974年间，希腊向西欧、美国、加拿大、澳大利亚等发达国家的移民总数超过100万人。希腊官方统计表明，在1955－1973年间，希腊移民到德国的人数有603，300人，移民到澳大利亚有170,700人,移民到美国有124,000人,移民到加拿大有80,200人。但是，1973年爆发的石油危机，导致发达国家采取限制移民的政策，加上希腊在1974年恢复民主政制以及在1981年加入欧洲共同体，因此在1974－1985年间大约有一半左右的战后希腊海外移民返回国内。除此之外，从1977年以后，前苏联的希腊裔陆续返回希腊居住，到2003年，仅仅前苏联的希腊裔回国人数就有15万人，其中有三分之一的人现在已经获得希腊国籍。

伴随希腊人向外移民活动的发展，希腊东正教也随之扩散到世界各地，教会与教堂成为海外希腊人社会的中心，例如，大多数希腊人的婚礼选择在教堂举行。这与中国的海外移民有很大的不同。

但从80年代尤其是90年代以后，希腊逐步从一个向外移民国变为对外移民吸纳国。80年代以后，随着希腊社会日趋稳定以及希腊加入欧盟带动了本国经济的快速发展，希腊人民的生活水平不断提高，原来居住在国外的希腊人纷纷返回国内。另一方面，东欧社会主义阵营解体，原东欧国家的人民纷纷利用各种渠道涌入希腊，尤其是毗邻希腊的巴尔干国家。向希腊移民的浪潮有两次，90年代初主要是来自阿尔巴尼亚、保加利亚、罗马尼亚，1996年后是来自前苏联、巴基斯坦、印度。2001年希腊人口普查结果显示，外来移民已经占了希腊总人口的7％，总数约762,191人，目前在希腊的外国人最多的是来自阿尔巴尼亚，占57.5％，保加利亚占4.6％，前苏联占10％，欧盟国家占6％，还有来自美国、加拿大、澳大利亚的，占6％（大部分是希腊归侨）。这种状态，迫使希腊政府采取措施加强对外国非法与合法移民的管理，如推行暂时居住身份的“白卡”和永久居住身份的“绿卡”制度等。

也许从澳大利亚希腊人历史可以看出海外希腊人的发展变化进程。

最早到达澳大利亚的希腊人是7个被流放的希腊罪犯，他们在1828年被送到澳大利亚。虽然19世纪中期澳大利亚的淘金热引发大规模的移民潮，世界各地的人民纷纷涌入澳洲这个新金山，但它却没有引发希腊向澳大利亚移民的热潮，到1880年时，澳大利亚的希腊人只有区区150人。此后，希腊向澳大利亚的移民逐步增多。1901年在澳洲的希腊人是878人，1910年1,798人，1921年3,654人，1933年8,337人，1947年12,291人。1952年后是希腊移民快速增长的时期，仅在1953－1956年就有3万人移民澳大利亚，1961－1966年间又有6万9千名希腊人移民澳大利亚，因此，1971年澳大利亚的希腊侨民总数已达160,200人。但是，从1970年后，希腊移民便陆续出现回国的趋势。

1986年，澳大利亚希腊人总数是275,299人，其中属于第一代移民的人数是137,611人，第二代移民的人数是137,688人，加上其他没有统计到的人数，估计澳大利亚的希腊人及其后裔大约是40万人，其中出生在希腊的占40％，出生在澳大利亚的占50％，出生在塞浦路斯的占5％。

澳大利亚的希腊人90％以上已经加入当地国籍，他们基本居住在城市，尤其集中在墨尔本和悉尼这两个大城市。澳大利亚希腊人一个突出的特点就是他们的配偶76％是希腊同胞，高于在美国（50％）和加拿大（67％）的希腊人，因此，澳大利亚希腊人许多人在希腊有直系亲属，经常回希腊旅游探亲，从而与希腊保持非常密切的关系。

海外希腊人有一个突出的特点，这就是回国率比较高，尤其是那些夫妇双方都是出生在希腊的家庭。在澳大利亚和加拿大，希腊人回国率达57％，而在美国也达43％。据研究，原因主要是思乡情、失业或者生活艰难。这点与海外中国人有较大的差别，海外中国人即使在当地生活不好，碍于面子也不轻易返回国内。

澳大利亚希腊人从事的主要行业是建筑（30％）和批发零售业（25％），主要职业是商贩、机工、司机等，专业技术人员较少，总体个人经济收入水平在澳大利亚属于中下水平，人年均收入约低于澳大利亚全国平均水平6千元。当然，希腊人也出现一些创业成功的富豪。

澳大利亚希腊人受教育程度不高，第一代移民有74％没有上过中学，只有2.4％的人接受过大学教育。随着融入当地社会程度的加深，尤其是第二三代的希腊人对希腊的感情和认识渐行渐远，为了加强对年轻一代希腊人祖国感情的培育，澳大利亚希腊人社会也采取措施，为这些年轻人提供学习希腊语言文化的课程。目前，在澳大利亚教授希腊语言文化的学校共有：幼儿园1所，小学194所，中学58所，周日学校121所，学生总数1万8千人。这些学校分为下午班、夜班和周日班，一般上课时间是2个小时，属于补习性质，主要教授希腊的语言、文学、历史、文化、宗教、地理等内容。这些学校由希腊教会、希腊人社团组织、个人和澳大利亚政府所创办，但在地理分布上是按教区来划分。除此之外，在澳大利亚公立大学和中学里也有一些开设英语和希腊语的双语课程，供有兴趣的学生选修。

1996年，希腊曾对海外希腊人状况进行一次比较深入的调查了解。这些数据虽然已经过时，但对我们大概了解海外希腊人的状况有一定的帮助。

据1996年的统计，海外希腊人分布在美洲有3，402，220人，在大洋洲有710，000人，在亚洲有69，200人，在欧洲有1，286，740人，在非洲有139，790人，合计5，607，950人。

海外希腊人虽然分布甚广，但相对比较集中，这是海外希腊人分布情况一个非常突出的特点。1996年的调查只统计到92个国家的希腊人资料。根据这些数据，不难看出海外希腊人的分布是极为不平衡的。例如，在美洲地区，单单美国就有300万人，加拿大有35万人，换句话说，美洲地区98.5％的希腊人集中在美国和加拿大，其他地方的希腊人很少，最少的国家只有20－30人。又如在欧洲的130万希腊人中，阿尔巴尼亚占了36万，罗马尼亚占25万，波兰占15万。在非洲，在总数13.9万希腊人中，南非占了12万人，最少的国家只有10个人。在亚洲，主要分布在中亚国家，其他国家和地区都很少，如日本只有60人，香港150人。在大洋州的71万希腊人当中，澳大利亚占了70万人。

海外希腊人分布图

二，海外希腊人总秘书处

海外希腊人总秘书处是希腊政府专门处理有关希腊侨民事务的侨务机构。过去，希腊政府并没有侨务机构也没有侨务政策，由于大量海外希腊人的回国，如何安置这些回国的侨民成为希腊政府一项重要的工作。另一方面，散布世界各地的希腊人在没有政府帮助下，依然保持着希腊的民族特性和文化传统，在所在国的社会、经济、文化等领域扮演重要的角色，因而，使希腊政府逐步认识到海外希腊侨民的重要性，认识到海外希腊人是希腊与外部世界的重要沟通桥梁。所有这些，促使希腊政府重新审视对海外侨民的政策，因而在1983年，希腊发布总统第104号令，正式设立海外希腊人总秘书处，作为处理海外希腊人事务的官方侨务机构。海外希腊人总秘书处设在希腊外交部内，由外交部长或者副部长直接领导，总秘书处设立秘书长具体负责日常事务。

（一）行政架构

1，领导层：

（1）外交部长、副外交部长

（2）秘书长、副秘书长

2，下设部门：

（1）欧洲部：（A）欧盟处，（B）非欧盟处。

（2）美洲部：（A）美加处，（B）中南美洲处。

（3）大洋洲与亚非部：（A）大洋洲处，（B）亚非处。

（4）行政部：（A）管理处，（B）组织计划处，（C）财务处，（D）秘书处,（E）信息处，（F）技术处。

（5）规划部：（A）亲善计划处，（B）欧盟与国际组织处，（C）图书与文物整理处。

（6）不管部（向外交部副部长负责）：（A）法律合作处，（B）资讯、出版和公共关系处，（C）海外希腊人理事会处。

（二）主要职责：

1，维系海外希腊人的民族和文化认同；

2，维持与加强海外希腊人与希腊的关系；

3，维护与加强海外希腊人社会之间的关系：

4，改善海外希腊人的工作条件和生活环境，保护他们在所在国的合法权益；

5，安置归国侨民；

6，弘扬希腊文化。

（三）主要工作内容：

1，社团工作。加强与海外希腊人社团组织的联系，组织召开海外希腊人会议，对海外希腊人组织提供经济支持，对海外希腊人社团组织举办的会议提供资助；通过出外访问，听取海外希腊人的意见，督导有关热点问题的解决落实。

2，为侨服务。出版有关保险、税收、经济等方面的书籍，通过驻外使领馆、社团组织寄给海外希腊侨民；由基金会向海外希腊人团体分发书籍、杂志和民间文化作品，充实海外研究当代希腊问题的大学研究机构、海外希腊人学校的图书馆藏书。

3，侨务经济工作。组织有关经济议题的会议，为准备在希腊投资的海外希腊商人提供培训。

4，对外宣传工作。与海外希腊人团体合作，以希腊月、希腊周等形式，在海外搞宣传希腊文化的活动。在希腊举办侨民艺术作品展览。向侨民组织派发介绍希腊文化的书籍、影片和录像带。资助侨民组织的文化活动。

5，文化教育工作。指导海外希腊人子女教育问题，向教育部提出有关改善教育水平的建议。制定实施师资培训计划，研究希腊侨民所在国教育政策，与海外希腊人组织一道研究改进希腊语教育的对策。

6，安置归侨工作。与其他部委合作，做好有关归侨安置问题，制定有关归侨的法律法规，为归侨团体安置归侨的工作提供补贴。向归侨提供有关退休、保险、就业、法律、税收、教育等方面的资讯。建立移民服务组织，在希腊各大城市建设为移民提供短期住宿的场所。通过联合国、欧盟欧洲委员会、国际劳工组织等机构了解和掌握希腊移民的问题。

7，研究工作。资助和出版有关希腊移民与归侨问题的著作，向海外研究希腊问题的机构分发介绍希腊各个方面发展的视听材料。

（四）主要活动：

1，世界希腊裔少年夏令营：

为了培养下一代海外希腊人对希腊的祖国感情，维系他们的民族意识和文化认同，总秘书处实行一个亲善计划，即举办少年夏令营。希腊政府规定参加者必须具备三个条件：其父母中的一方是希腊人，年龄在8－11岁之间，从来没有参加过夏令营计划。夏令营在每年的7月或者8月举行，为时20天，往返路费及食宿等所有费用均有希腊政府负责。夏令营的活动内容有：学习希腊语言，参观历史文化古迹和博物馆，学习传统舞蹈，学习音乐戏剧，到名胜古迹旅行。到目前为止，已有4万多名海外希腊裔少年参加了夏令营。

2，南半球希腊裔青年冬令营：

参加者是居住在南半球（澳大利亚、新西兰、非洲、南美洲）的希腊裔青年，年龄在18－25岁之间，通过访问、旅游、演讲、文化活动等，让这些海外青年得到有关希腊文化以及当前发展状况的知识。与少年夏令营成员不同的是，参加冬令营计划的海外希腊裔青年必须是外国永久居民，其父母一方是希腊人，同时必须符合下列条件之一者：具有良好希腊语言能力，对希腊问题有研究专长，是发展希腊友好关系的热心人士，在教育领域表现卓越。参加者的所有费用均有希腊政府负责，每年1月或者2月举办冬令营活动，为时大约25天，每期人数140人。活动内容包括学习希腊文化、历史、旅游、国家事务等课程，同时也安排参观历史古迹、旅游和文化活动。

3，海外希腊退休老人访问计划：

为了加强海外希腊退休老人与希腊的关系，让他们了解当前希腊社会生活面临的问题。希腊总秘书处举办退休老人访问计划，参加者必须是60岁以上的老人，本人有养老金，过去没有参加过这个计划。如果身体不好，允许配偶一起参加。希腊政府在每年5月或者9月举行这项活动，为期15天，每期人数大约150人。内容包括旅游、文化活动、疗养、希腊移民研究等。

4，海外希腊裔传媒教育研讨会：

从1994年起，总秘书处定期（大约两年一次）举办海外希腊裔传媒教育研讨会，目的在于加强海外媒体与希腊的交流，研讨会的内容除了新闻界的专业问题之外，还有涉及国家、社会、经济、教育、文化、移民等问题。因此，它不仅仅是新闻界的专业会议，而且更是一次涉及范围较广的宣传交流会议。

5，文化日、文化周、文化月：

与海外希腊人组织合作开展宣传希腊文化的活动是总秘书处最重要的活动之一。希腊政府认为，在侨民所在国与当地相关文化机构举办希腊文化活动，以希腊传统戏剧、音乐、传统舞蹈、电影、文学等艺术表现形式，展示海外希腊艺术家的作品，这对扩大希腊的国际影响，凝聚海外希腊人的文化认同，激发海外希腊人的民族自豪感，作用非常大。从1997年起，总秘书处就在海外定期开展这项活动，例如在澳大利亚和俄罗斯举办希腊文化月，在德国举办希腊文化日，等等。总秘书处对在外国举办的这些活动都给予支持，并联合了希腊文化部，希腊文化协会，国家旅游协会，国家福利协会的组织一起策划相关活动，专门派出舞蹈教练到海外希腊文化中心教希腊传统舞蹈。

6，公开大学：

为扩大希腊的国际影响，希腊政府制定了一个讲座教授计划。总秘书处优先资助希腊和塞浦路斯的学者，也资助海外希腊学者到外国大学讲授有关希腊国家问题以及哲学、历史、政治、经济、教育、社会、国际关系、民俗、心理学、文化等问题，演讲者须懂希腊语与当地国语言，以利于与听众的互动。通过此类宣讲，达到宣传希腊的作用。这种派遣活动，被希腊政府称为公开大学，因为它没有国界，没有围墙。

7，安置归侨：

归侨安置工作是希腊政府最重要的侨务工作，也是一项非常艰难的工作，因为它涉及到原来居住国的诸多因素，因此安置工作远比向外移民工作复杂的多。由于回国的海外希腊人本身素质并不高，他们有的在外国已经居住很长时间，面临语言（如那些原来居住在前苏联的希腊人）、失业、社会歧视和不完善的社会制度等问题，难以迅速适应希腊的社会生活，加上东欧国家的移民占据了底层劳动力市场，希腊政府在安置归国侨民时困难重重。因此，希腊政府集中各种社会力量，帮助归侨尽快适应希腊的生活，在一些归侨主要进出城市设立服务中心和临时居住场所，为归侨提供便利的条件。希腊民总秘书处通过一系列计划，如为归侨提供语言、技能培训等，来帮助归侨尽快融入希腊社会，为此，花费了4亿多元，共为8000多名希腊归侨提供了培训。总秘书处还出版介绍希腊概况的书籍，帮助希腊归侨尽快了解希腊，并与欧盟合作，出版有关培训归侨的读本。1996年12月，还召开题为“社会排斥与归侨”的研讨会，旨在寻找妥善解决归侨问题的方法。

三，世界海外希腊人联合会

世界海外希腊人联合会是团结希腊人和热爱希腊人的世界性民间自治组织，总部设在希腊北部港口城市塞萨洛尼基（Thessaloniki）。世界海外希腊人联合会于1995年根据希腊总统法令成立，既是联系海外希腊人的世界性组织，也是希腊政府有关海外希腊问题的顾问咨询机构。1999年11月，希腊修改总统法令，在希腊宪法第108条中规定世界海外希腊人联合会是代表海外希腊人的正式组织。

（一）宗旨、作用和目标

宗旨：

1，联合、加强、促进希腊文化成为世界上具有强大影响力的文化。

2，对海外希腊人提供有效的帮助，满足他们的需求，改善他们的经济、社会和政治地位。

3，鼓励和激发每一个海外希腊人以及热爱希腊的友好人士，在他们力所能及的范围内参与和支持世界海外希腊人联合会的工作。

作用：

1，作为希腊政府有关海外希腊人事务的咨询顾问机构。

2，在促成和执行涉及海外希腊人的计划。

3，与希腊议会海外侨民特别委员会、海外希腊人传媒联合会、欧洲希腊人选举网络等组织密切合作和配合。

目标：

1，发行和持有债券，实现经济独立，以落实联合会的计划。

2，促成海外委员、希腊人组织和个人之间的互动关系。

3，确定和落实涉及海外希腊人事务的各种问题。

4，在专家和富有经验的人士（顾问、专业公司等）的支持下，配合希腊政府相关部门，提出和贯彻各种涉及海外希腊人的理念、政策、计划和解决方案。

5，应希腊政府及其相关机构的要求，转达和提出针对海外希腊人的建议。

6，执行联合会或者其他合作机构决定的计划。

7，为达到联合会宗旨所规定的目标而采取各种有效的策略和运动。

(二)组织架构

世界海外希腊人联合会的组织架构包括：

1，理事会。理事会是联合会的领导机构，负责协调世界各地分会的工作。

2，联合会总部。处理联合会的日常事务，负责联合会的运作。

3，区域分会。联合会在美洲、欧洲(包括黑海地区)、大洋州、亚非洲共设立了四个区域性分会。

4，专业网络。分商业网络，青年网络，妇女网络，科学家网络，文化网络。

5，海外希腊人基金会。负责筹集资金，为联合会开展工作提供财力支援。

世界海外希腊人联合会每两年举行一次代表大会，选举新的理事会，讨论有关重点课题，制定进一步的工作重点。

首届世界海外希腊人大会于1995年11月29－12月8日举行，这次大会正式成立世界海外希腊人联合会理事会。

第二届大会于1997年12月1－7日举行，正式将团结世界海外希腊人的目标付诸实践。

第三届大会于1999年12月1－8日举行，主题是“海外希腊人——世界公民”，这次会议引进了五大网络的理念。

第四届大会于2001年12月6－12日举行，主题是“21世纪的海外希腊人”，同时也讨论了雅典奥运会的志愿者问题。

第五届大会于2003年12月11－14日举行。来自70个国家约600名代表出席了会议，会议主题是2004年雅典奥运会。

（三）领导机构

1，理事会：

联合会理事会由11人组成，由四大区域分会和五大网络组织选举产生，每半年开会一次，每两年改选一次。理事会选举会长一名，轮值会长一名，副会长五名，其中美洲、欧洲、大洋州、亚非洲四大分会各推举一名副会长，理事会副会长同时也是四大分会的会长，另外一名副会长专门负责塞浦路斯事务。理事会设有财政一名，秘书三名，下设有执行委员会，处理理事会委托的事务。

2003－2005年第五届联合会理事会成员

2，行政总部：

联合会行政总部作为联合会的日常办事机构，负责根据理事会通过的计划，制定相关措施并加以贯彻落实。与理事会、五大网络以及海外顾问密切配合，并与私人和团体保持密切联系，以保证相关计划的落实。负责联络希腊国内外相关机构的工作，在会长和理事会领导下开展工作。其具体工作职责有：

(1)设计和更新世界海外希腊人联合会的主要网页；

(2)发起一系列活动促进和落实海外希腊人基金会计划；

(3)在会长的指导下，为实施海外希腊侨民的医疗照顾计划提供组织上的保证,主要是征集和向前苏联地区发送药品和仪器设备。

(4)每年夏天举办夏令营活动，为来自世界各地大约600个年轻人的夏令营活动做好准备。

(5)为联合会每年9月在塞萨洛尼基举办的国际贸易展览会做准备。

(6)为每两年在塞萨洛尼基举行一次的展览会做准备。

(7)每年要为联合会通过的计划做好实施方案和前期研究工作。

(8)与外交部、总秘书处合作，做好联合会代表大会的组织工作。

（9）为理事会的会议活动提供服务。

  （四）区域分会

    世界海外希腊人联合会根据海外希腊人的分布情况，将世界五大洲划分为四个地区：欧洲区，美洲区，大洋州区，亚洲和非洲区。每一个地区成立一个区域分会，分会实行单位会员制度，分会的执行机构是协调委员会，每两年在世界海外希腊人联合会举行大会期间举行区域大会一次，选举产生区域协调委员会委员和区域分会会长。协调委员会委员与所在地区的会员组织保持密切的联系，负责将他们的建议上报区域协调委员会，并通过联合会副会长上报联合会理事会。区域协调委员会负责贯彻执行联合会的各项工作。

（五）五大网络

如果说区域分会是按区域划分的话，五大网络则是按专业领域划分，并以吸纳个人会员为主。1991年，希腊成立五大网络，目的在于吸引和招募那些没有加入或者不愿加入海外希腊人组织的个人，以共同兴趣为中心，动员组织海外希腊人以个人身份参加到世界海外希腊人联合会的工作中来。五大网络的领导机构也是协调委会员，其委员最初由希腊政府挑选，然后由他们选举该网络的协调委员会以及委员会负责人——协调员。每一个网络的协调员由联合会会长邀请参加联合会理事会的定期会议，委员会成员则由联合会副会长或者四大地区分会会长邀请，参加各个区域分会的协调委员会会议。各个网络协调委员会由11名委员组成，适当照顾四大区域的代表性，其职责是加强与所在网络成员的沟通，发挥网络成员的作用，促进网络成员与联合会理事会的关系，将有关意见通过协调委员会和协调员报告联合会理事会。各个网络协调委员会在其主张和建议被联合会理事会批准后，负责联合所在地区的区域分会以及网络协调委员会贯彻执行。

1，商业网络：

商业网络是海内外希腊人进行各种合作的平台，也是沟通海内外希腊人的商业桥梁。它一方面举办商业论坛，讨论一些共同关心的议题，一方面制定计划，推动海内外希腊人企业的合作和交流。2003年12月，世界海外希腊人联合会就与希腊外交部和北希腊出口商会一起举办了一次规模较大的商业论坛。讨论的主要问题是食物、旅游、建筑与建材、服务、IT高新技术等问题。

2，科学家网络：

科学家网络是海外希腊人科学家的联系平台，首要目标是与希腊教育部合作，采纳希腊海外科学家的意见，支持和促进在外国大学中设立当代希腊研究的讲座教授。科学家网络与塞萨洛尼基的亚里斯多德大学、马其顿大学和高等技术教育学院合作，成立希腊科学家国际合作学院，合作学院成为促进海内外希腊科学家更广泛合作的有效运作框架。合作学院近期的工作任务是建立资料库，促进学生与教授交换制度的建立，召开科学技术研讨会，以此传播科学前沿思想，建立希腊科学家的共同基础。

3，文化网络：

文化网络的目标是在全世界范围内弘扬希腊文化，强调要团结著名的文化人以及一切爱好希腊文化的艺术家一起在世界各地推广宣传希腊文化，强调加强与海外侨民的合作以便在所在国家弘扬希腊文化。为此，2003年首先在美国芝加哥青年学生中开展一个大规模的奥林匹克文化宣传活动。

4，妇女网络：

妇女网络通过在海外希腊人招募尽可能多的希腊妇女，在海外希腊人中建立团结全世界希腊妇女的网络，并为海外希腊妇女提供各种资讯的支持。妇女网络的目标是保存和发展希腊的语言与文化，提供人道主义的帮助，以实际行动支持联合会的各项计划和活动。2002年妇女网络策划的“海外希腊妇女年”活动，在组织和动员国内外各种力量支持海外希腊妇女事业方面起到非常积极的作用。

5，青年网络：

青年网络是连接世界各地希腊青年人的桥梁。从2001年开始，在希腊外交部和世界海外希